【文章】饒戈平證實一地兩檢不可行?

明報 2016-3-18
A36 | 觀點

高鐵,從一開始就不單是一個工程項目,而是一個制度衝擊。所以,當工程的問題解決了,即政府終於在建制派的護航下取得超支撥款後,建制派便開始討論「正題」—— 「一地兩檢」要如何落實。

偷換概念繞過基本法

當律政司長袁國強和運輸及房屋局長張炳良每逢對「一地兩檢」的問題還是支吾以對、「尚在研究,未有定案」時,北京大學法學院教授兼香港基本法委員會委員饒戈平在人大政協兩會期間提出了一個建議:他認為,在西九總站實施「一地兩檢」,只是實施內地出入境和海關法例,並不是全面實施內地法律,因此毋須將有關法律納入《基本法》附件三,只要特區政府與內地部門商討一份協議,再交由人大常委會決定便可。

饒戈平上述的意見,完全是以偷換概念來繞過基本法。只要曉得閱讀中文,已經可以看得出當中的謬誤。

他的建議的前設,是「一地兩檢」只是實施內地出入境和海關法例,並不是全面實施內地法律。這個前設,明顯是要規避基本法第18條第二款的規定: 「全國性法律除列於本法附件三者外,不在香港特別行政區實施。凡列於本法附件三之法律,由香港特別行政區在當地公布或立法實施。」他的前設,其實有兩個謬誤:第一,不是全面實施內地法律,所以毋須納入基本法附件三。其實不論是要在香港實施整條內地法律,抑或實施某條內地法律的部分條文,都必須依循基本法第18條第二款的機制,沒有他途。第二,內地的出入境和海關法例,是全國性法律。筆者翻查《中華人民共和國出境入境管理法》和《中華人民共和國海關法》等內地出入境及海關法律,都指明是全國劃一執行的(其實以中國那種單一制的國家結構,又怎麼可能出現各省市好像美國的州份那樣,能夠有自己的法律)。因此如果認為內地的出入境和海關法律不屬於「全國性法律」,那是對內地法律毫無認識;而以曲解「全國性法律」作為規避基本法第18 條第二款的理據,則是對基本法的不尊重。

前設錯亂,方案就不可能正確。

饒戈平的方案,是只要特區政府和內地部門達成一份協議,再交由人大常委會決定便可。這個,分明是不符合上引基本法第18條第二款的規定,而且不論是按普通法還是大陸法原則理解,法律既然已經規定了制訂法律的方法和程序,若然不按既定的方法和程序立法,不是17條和第18條列明香港擁有自行立法的權力即蕩然無存。

個別內地學者的法律分析和建議不符法治原則,香港人是見慣不怪的。只要不認真看待,一笑置之,便不會有損香港的優良法治制度。但令人驚訝的是,饒戈平建議一出,律政司則表示其建議是研究方向之一。如此違反基本法的建議,律政司竟然費心力和花資源去研究,如此荒唐,難怪市民會質疑律政司究竟是不是在破壞香港的法治。

應轉移研究車上檢兩地兩檢

除饒戈平外,另有建議認為香港立法會透過本地立法來實施「一地兩檢」。惟基本法第11條第二款訂明: 「香港特別行政區立法機關制定的任何法律,均不得同本法相牴觸。」要是訂立的法律條文內容,或立法的過程不符合基本法的規定,則要冒很大的司法覆核風險。這個比起高鐵「爛尾」,對特區政府、高鐵和納稅人貢獻的公帑,損害更大。

如果說饒戈平還有一丁點「貢獻」就是他證明了「一地兩檢」是無法符合基本法的(否則就不用提一個他認為毋須觸動基本法的建議了)。既然如此,特區政府應立即放棄研究「一地兩檢」,轉移研究「車上檢」或「兩地兩檢」等方案吧。繼續研究「一地兩檢」,唯一的作用只是為特區政府和香港法治帶來無可彌補的破壞。

饒戈平證實「一地兩檢」不可行?

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