專業眼 – 環保國情的啟示

郭榮鏗   專業眼

上周四(19 日),本港報章引述內地消息,國家環境保護部近日叫停兩個高鐵項目——要求天津至秦皇島線停止建設,因為該路線的建設地點部分發生改變,卻沒有重新報批環境評估文件,違反法規,在未有重新申報環境影響評估文件前,不得擅自復建;此外,運行超過兩年的濟南至青島客運專線限令本月底前停止營運,原因是該條線路未經環保驗收。

有關舉措顯示國內相關部門的一種進步,維護環境評估制度權威性的立場堅定,不單要求不符合環評標準的在建項目停工,甚至營運中的交通服務也要停止營運。

環保制度不容破壞同日,《人民日報》在頭版報道了國務院總理溫家寶主持國務院常務會議,會上通過《三峽後續工作規劃》,為三峽工程制定六大範疇的跟進措施,計劃到2020 年,從多方面改善三峽工程衍生的移民、生態環境保護、地質災害防治,以至長江中下游航運、灌溉、供水等方面的問題。

必須注意的是,三峽工程衍生的問題「有的在論證設計中已經預見,但需要在運行後加以解決;有的在工程建設期已經認識到,但受當時條件限制難以有效解決;有的是隨經濟社會發展而提出的新要求」。

大型基建工程影響深遠,前期規劃稍有不慎,善後和補救工作可能要多花幾倍力氣和成本;有些破壞,更是無法彌補。三峽工程的經驗,香港應引以為鑑。

自改革開放以來, 「發展是硬道理」一度成為基本國策。國家領導人近年察覺到盲目發展已導致社會環境問題叢生,於是發出要走出「先污染、後治理」模式的指導思想。基於此,廣東省提出「騰籠換鳥」、產業升級的新發展策略,不歡迎、甚至淘汰嚴重污染環境的行業。

有關環保政策對省經濟發展造成衝擊,不少企業因無法遵行新環保要求而倒閉,或遷移省外。但是,廣東省勇於接受這些賬面上的損失,因為她明白破壞環境的成本有多巨大。作為廣東省的鄰居,港人自然倍感欣喜,因為在同一天空下,藍天或指日可待;更重要的是,內地政府展現保護環境的決心,願與國際大趨勢接軌,值得稱許。

保護環境珍惜羽毛

深圳河以南的香港又如何呢?在中國社會科學院編制的2010 年中國城市綜合競爭力排行榜中,香港在多項排名中仍名列前茅,但在「十佳創建低碳城市排行榜」中,卻由2009 年的排名第二,變成十佳不入。由於欠缺詳細資料,無法評斷箇中原因,但可以肯定的是,個別內地城市在環保工作上有卓越表現,香港則停滯不前,甚至每況愈下。

可以預見,在未來十年,香港在眾多內地城市競爭力研究和排名中,還會佔有前列位置,但我們不能因此而自滿,因為彼此的差距肯定不斷縮窄。對此,港人應感到高興,因為國家的進步是我們長期以來所期盼的,問題是我們也要懂得如何自處。

社會上普遍的意見認為,內地在硬件建設方面一日千里,香港自然會給比下來,對此應處之泰然。香港

在軟實力方面

的相對優勢,好像法治、廉潔、環境保護等,都有賴健全的法律、完善的制度、進步的社會氛圍、優良的公務人員和專業人士、良好的公民意識等,「羅馬並非一天建成」,但不代表不會毀於一旦,關鍵是我們是否懂得珍惜羽毛。

回歸以來,有何環保政策措施可以令市民引以為傲的呢?特區政府在解決空氣污染方面,研究再研究、諮詢再諮詢、檢討再檢討;城市固體廢物處理方面,捨真環保的回收再造而採用假環保的焚化方法;低碳減排方面,對策竟是把核電廠建在鄰近省份,真叫人擲筆三嘆。

似乎唯一值得鼓掌的,是環保署在十年前否決九鐵就興建落馬洲支線提交的環評報告,迫使九鐵採用更有利環境的方法穿過塱原,保護了當地的雀鳥棲息地,整個社會都成了贏家。

相對優勢不是絕對優勢,更何況部分優勢未必經得起考驗。創建優勢難,保持優勢更不易,環保路上,我們須要建立更完善的制度,更要捍制度免受破壞。願內地與香港共勉之。

專業眼 – 香港如何在21世紀免受淘汰?

郭榮鏗   專業眼
 
 

近來,社會都在討論香港在二十一世紀的定位。關心香港未來的人經常會問:如何保持香港經濟的競爭力?怎樣持續跑贏如新加坡及上海等對手?如何自我調整?

要為香港的未來把脈,我們先要回首過去,探索香港能夠成為二十世紀經濟動力的原因。我認為香港的經濟未來繫於兩個要素:一、培養具創造力的企業精神;二、發展一個公平而民主的社會,讓所有商業參與者皆得到同等待遇。

資本主義可能源自一種集體的知識追求,透過對研究及大學等的投資,社會可以創造出一些基本商業條件。與此同時,我們必須勇於嘗試先行者拓展商業與科技的範疇。資本社會的活力有利於知識的無限延伸,兩者相互影響,從而成就出無數改變世界的科技,如飛機、互聯網等。

進步基於真正生產力

這些企業家對自己的新產品、服務和流程充滿信心,認為市場已經足夠成熟,敢於把他們的公司、事業及前途押上去。社會需要這樣的企業家,充滿熱忱地領導未來。可惜的是,很多初出茅廬的畢業生卻以在投資銀行賺個盤滿缽滿為志;明顯地,這並非可喜的現象。社會的集體財富源自具生產力的企業家的創意,我們應該鼓勵他們,讓他們享受高地位與回報。我們同時應該摒棄那些不事生產的企業,這樣資本主義才可以充分發揮作用。

私募基金經常以社會變革的推動者自居,但事實上他們只巧妙地把利益重新分配,坐收漁人之利。英國有研究曾指出,2005 至2007 年間,十四宗最大的私募基金交易帶來平均330%的回報,其中一半來自債券,另外約三分一來自新興股票市場,至於源自「改善管理」的回報則不到20%。放眼整個金融體系,充斥同樣的取態,分別只是規模上的大小而已。不事生產的企業當道,正扼殺新一代企業家推動廿一世紀工業革命的機會。一個只為刺激金融而存在的金融體制,最終必然帶來災難性的後果。近年的全球金融危機,就是最佳例證。

因此,我們需要自由、具競爭力的市場。自由市場能夠避免「劣企業驅逐良企業」。我們需要更多人去挑戰和改變傳統,不單是經濟上的進步,還有社會及政治的革新,因為既得利益者會用盡所有伎倆保持自己的優勢。經濟永遠離不開政治,所以你看到福布斯榜上不少億萬富豪利用其財技與政治關係囤積財富,包括一眾壟斷者、公產私用的寡頭新貴、金融「工程師」、大家族等。2010 年的1011 個億萬富豪中,接近十分一是來自俄羅斯及土耳其的寡頭商人;即便是全球首富卡諾斯亦是靠操控墨西哥90%的電話線及80%的手提電話網路致富。

政治交易在世界上很多地方是致富的捷徑,香港也不例外。高地價政策不斷削弱我們的競爭力,具創意的小本經營總是給租金嚇怕,新晉企業家難以打入市場,市民寧願選擇打工而捨棄創業,間接窒礙了整個城市的創新精神。

民主制約造就自由市場

開放的社會都支持自由競爭的市場。政府受監督,市民透過選舉向政府問責。

法規與先例逐步成形,成為法庭裁決的依據。資訊變得更流通,而種種新發展容許企業家挑戰舊勢力。

企業家除了發掘具潛力的市場,積極尋求商機外,還需要一個鼓勵創意的政治及社會環境去擴張版圖。政府的作用在於促進公平競爭。在一個金權社會,民主的作用就在於約制資本主義,維持一個誠實及公平的社會。

我們總以為,既然要建構一套公平的程序費時而昂貴的,成效還不是一時三刻可以看到,倒不如放棄罷了。但其實,縱使資本市場及自由民主並不是完美的制度,但透過授權、參與和問責,民主可以帶來不同程度的公平,資本市場亦然。

民主是一套進程,我們必須尊重過程中的公平性。自公元前500 年希臘城邦出現以來,民主的中心思想就是建構一個包容、參與的過程。法律的質素會有所提高,而市民亦因能夠參與社會決策而尊重集體決定。當一個政體擁抱民主,公平程序就會隨之而來,當中包含表達的自由、訴求的質素、參與的權利、真正的政治選擇、透明的公共程序,和尊重所有人的聲音、選票和尊嚴。論壇、議會等會相繼而立,保障以上權益。社會須要獨立機關規範選舉及其他表達意見的過程,而法庭須要作出公正嚴明的判決。社會需要行政、立法及司法間的互相制衡。

如香港能做到以上所有,我們將可在二十一世紀領導其他國際城市。香港的經濟與前途,建基於每個人的創造力和自由、公開、公平的市場。

專業眼 – 貧富差距與社會矛盾

2010 年 12月8日刊

郭榮鏗 《信報》專業眼

 

未來數年香港要面對的最大挑戰是甚麼﹖主流意見都認為是社會的不公,特別是日益嚴重的貧富懸殊,正在分化社群、危害政局穩定,長此以往恐怕會破壞整個社會秩序。

 

環顧全球,貧富懸殊無論於發達國還是發展中國家都是棘手問題,歐美等國亦受困擾。當屬於保守黨的倫敦巿長Boris Johnson亦警告,房屋津貼改革勢將令倫敦變得「窮人勿近」,我們就知道,打擊貧富懸殊已不再是左派的專利。赫頓的新書Them and Us亦指出,政府在制定金融、經濟等政策時忽視「公平」原則,以至埋下金融危機的禍根。隨著高盛等投資銀行的花紅回歸海嘯前的水平,有關的爭論肯定會更白熱化。

 

低層收入六年無增長

 

誠然,巨額收入是獎勵管理層的最佳辦法。但即使是銀行界泰斗J P Morgan,也曾規定旗下行政總裁的薪金不可超過最基層員工的二十倍。然而時至今日,英國的薪酬差距已達81倍,美國的更已達300倍!香港呢? 在2009年,最高收入的一成家庭,收入增長達一成,月入中位數為75,000港元;而最低收入的一成家庭,過去連續六年收入無增長,2009年月入中位數僅3,000港元,顯示最富有的一成家庭的收入,是最貧窮一成家庭的25倍。

 

沒多少人想過的是,貧富縣殊,不但令窮人受苦,同時也為整體社會帶來嚴重經濟損失。因為,當金融業蓬勃得單靠資產轉移就可以賺取暴利,大眾自然培養出「搵快錢」的心態,創新與增值再不受重視,長遠而言將社會輸得更徹底。

 

美國前勞工部部長萊奇,極之懂得技能增值的重要性。他的論點十分簡單:全球化下,資金流動快,人力卻不盡然。投資取決於本地人才的技能與特質,而技能的定義,其實很闊。看國家的科學水平,不是以多少個物理學博士來衡量,重點是學術與產品研發的關係;高科技工業的成功,不單取決於少數頂尖科學家,整體教學質素同樣重要。

 

香港技術層面之弱,已被反覆討論幾十年。就連新一代的人際溝通、獨立思考,亦常被其他國家比下去。要扭轉劣勢,出路大概只有普及教育。「普及」所指的,不只是學位,還應包括質素。但我們的政府,有否為更平等的教育質素,負上更多責任?

 

普及優質教育乃唯一出路

 

香港現今社會有太多精英小圈子,教育質素也因為經濟能力而變得參差。我們習慣相信人窮志不窮; 但是,香港仍是一個論功行賞的社會嗎? 有才華、肯努力,是不是就一定會有出頭天? 整體氛圍,是對基層予以鼓勵,抑或加以排斥? 在六、七十年代,窮孩子尚可憑著一己努力,擠身精英學校; 但今時今日,各式各樣封閉的精英教育,只有非富則貴的下一代才可攀附,沒有特權和財力的窮人,連在同一點上起跑的資格都沒有。

 

因為機會與資源的不均等,年輕人對前途的期望持續低落,不思進取也就不足為奇。貧窮兒童相對富有兒童的社會流動性不斷下降,不少年輕人壓根兒不相信自己會成功,繼而自我放棄,這是社會衰敗的徵兆。

 

其實貧富懸殊所害的,還有中產。他們高不成、低不就,沒有政府多大的幫助,也再不能享受父母輩那種機會與發展。面對貧富懸殊,我們要拯救窮人,但中產又必然對偏幫窮人的政策不滿。英國聯合政府最近連串改革,如取消兒童津貼等,對中產構成深遠影響,在推行時勢必遇到阻力。這對香港實在是很好的提醒。

 

再者,貧富縣殊更會為民主制度帶來衝擊。前英國保守黨內閣成員Michael Portillo曾經形容民主為「未經驗證的實驗」,未必能經得起社會不公所帶來的災難性考驗。因為社會分化而令整個管治制度受質疑,甚至出現不理性的民粹主義,這個代價,我們又能承擔嗎?

 

要提高社會流動性,唯一出路,是改革教育制度。由原本培養小眾精英,轉化為給所有人提供機會,並盡力把參差的質素提昇。這包括在所有社區興辦更好的學校、進一步提升職訓、擴大高等教育,以及完善終身學習的制度等。每個人一生中應有多個完善自我的機會,普及教育,說的是機會,也是質素,而且還包括不同的層面和類型。一個公平的教育制度,應該令擁有不同才華的人都能完善地發揮自我,繼而貢獻社會。其實我們都知道長久以來的問題在哪兒,但為甚麼仍得不到改善? 恐怕就是政府對教育缺乏承擔與魄力之故。

專業眼 – 飲水思源認清中國水資源危機

郭榮鏗   專業眼

世上有許多必要的東西,都是上天免費賦予的,如陽光、空氣。但也因此,我們經常對天然資源的供應問題,掉以輕心。今時今日,「樓下閂水喉」的故事已成絕響。我們理所當然地認為,雨水和食水,永遠取之不盡。然而,事實是否這樣?

一直以來,香港都很依賴外來供水。香港與廣東省之間有一紙協議,廣東省每年以三十億港元的售價,定量向香港供水約十億立方米,即使在旱年,東江向香港的供水也會得到保證。不過,協議並沒有認真預計,若有一天,連東江水也不敷應用,香港的命運又會如何?

廣州面臨供水問題

近年,全國上下,包括廣州也面對供水的挑戰。廣東人口稠密,早被聯合國環境計劃列為「供水緊張」的地區。去年尤其大旱,三十四個縣市受災。廣東以外,中國其他地區亦面臨嚴峻挑戰,包括缺水、地下水水平下跌、鹽水入侵、水質污染、工農業用水需求增長等等。

展望未來,全球氣候變化加劇,大旱年可能愈來愈多。香港的住宅用水量驚人,每日人均約二百二十公升,遠高於全球平均每日人均的一百七十公升。若遇旱災,香港必然首當其衝。

是以我們必須針對整個東江流域的水資源運用,提出可持續發展方案:如何規劃和管理、誰來投資和執行,都是各級省、市政府間不能迴避的議題。

放眼世界各國,可供參考的例子不少。以泰晤士河為例,由上游抽出河水使用後,經處理再排入河中,下游城市便可再次使用,以解供水不足之患。反觀香港、深圳和東莞市,因為沒有這個潔淨及排水的安排,紛紛鋪設專用管道到上游取水。

鄰近一點的新加坡,同樣是非常值得參考的例子。我們總以為,新加坡地少雨多,水供應沒什麼問題。事實上,作為一個擁有四百八十萬人口的島國,新加坡並沒有足夠土地集水和儲水。一九四二年日軍侵佔新加坡時炸毀供水管的一段歷史,是總統李光耀以至所有國民的夢魘。

星洲供求兩邊應付

今日,除了依靠雨水外,新加坡還須要將海水化淡及從馬來西亞進口食水。但新加坡與鄰國的關係時有緊張,兩條關於供水的條約簽訂於五十年前,將分別於二○一一及二○六一年到期,當地政府時刻居安思危,為足夠的供水籌謀。

新加坡在一九六五年立國以後,為了擺脫對別國的依賴,可說是「滴水不漏」,無論在街上、水池、高樓大廈天台以至天橋都有蓄水的設施;雨水被收集後經輸水管引到水庫儲存,再送到各處理廠過濾,使水質達到一定的飲用標準。

為了方便潔淨雨水,豬鴨場被取締,工廠和商業亦相繼被遷移到市郊的工業區。經處理過的廢水,大部分會被排放到五公里外的海裏,減少對環境的污染。另有一些則被應用於循環再用作工業或冷凍用途,亦可混合水庫貯水供飲用。

為了提高蓄水面積,新加坡政府正興建兩個新水庫。第一個預計於明年落成,其時蓄水面積將擴大到全國土地面積的三分之二。據估計,再用水與淡化海水在不久的將來,將能滿足百分之二十五至三十的需求。

另一方面,國民對用水的需求亦得到控制。天天面對大大小小的宣傳,新加坡人早就裝置了低用水量的水龍頭與馬桶;政府亦呼籲國民減少洗澡與洗衣服時的用水。

因此,新加坡每天人均用水量由二○○三年的一百六十五升,下降至目前的一百五十五升。此外,新加坡的水費系統鼓勵節約用水;如家庭每月用水量超過四十立方米,水費與耗水稅都被調高。政府對不同生設施收費,工業用水遠較家用水昂貴。

港府無危機意識

新加坡是如何做到這一切的﹖最重要的原因,莫過於政府對危機的認知。此外,負責水源的公用事務局是一個獨立機構,高薪聘請專業人士管理。他們不聽命於政客,敢於執行決定,如引入私人企業,因此大至水庫、輸水管,小至隔膜與生物反應器,當局都願意花錢投資。

這些措施,得到業界大力支持。新加坡有超過五十間中外公司從事水工業,業務都在急速發展。

南洋理工大學有三所與水有關的研究單位,而新加坡公司在卡培爾、亞爾及利亞等地都有項目。雖然新加坡還要進口百分之四十用水,但與六十年前的制水之苦相比,也算是擁有了潔淨與可靠的水源。

反觀香港,我們亦面對類似的問題。全國水源短缺,無人能獨善其身。特區政府是時候認真地處理珍貴的水資源,並制訂一個涉及土地運用、污染控制,以及長遠與內地合作的綜合水資源策略。

「曾治香港」夕陽系列(三): 法治基礎

2010 年 5月27日 刊

郭榮鏗 《信報》專業眼 

 

法治是衡量「一國兩制」成 功與否的 最重要指標,也是量度特區政府施政表現的標準。雖然社會輿論基 本上認為現存普通法制度仍有效運作, 司法獨立也得以維持; 但本港法治水平還取決於法 律體系能否與時並進,政府能否適時地制定及修訂法 律,以應付日益複雜的社會狀況,及金融與服務業的發展。

 

立法表現每況愈下

 

曾蔭權政府立法工作的表現強差人意,根本原因是行政當局為了迴避矛盾, 竟減少向立法會提交法案。根據現 時的體制,只有 政府當局有法例提案權,因此立法會審議法案多寡,受制於政府提案的數目。在2005至08立法年度,曾蔭權政府只提交了63條條例草 案,遠少於董建華政府在2001至04立法年度的93條;而2008至09立法年度與2004至05年度比較,更是13條 與38條之比。(參看本智庫網頁此文附表一)

 

立法會會期

       

首年

       

條例草案數目

       

通過法案數目

       

第二至四年

       

條例草案數目

       

通過法案數目

    2000-04 2000-01 57 29 2001-04 93 106 2004-08 2004-05 38 20 2005-08 63 81 2008-12 2008-09 13 11

表一:由2000-04年 起三個立法會會期內政府提出條例草案數目的比較

[灰色部分為曾蔭權任期]

 

其次,曾蔭權政府經常大幅刪削立法議程擬立法 或修訂法律的建議項目。新力量網絡的研究顯示,曾蔭權政府過去數年平均每年從立法議程撤回的項目達三成之多,在2008年更以金融海嘯為由,一口氣撤回七項立法建議,其中包括社會爭取多年的《公平競爭法草案》。

 

法改會地位今非昔比

 

曾蔭權政府在立法工作上,另一弊病是把法律改革委員會(以 下簡稱法改會)的建議束之高閣。法改會自1980年成 立以來,在法律研究以至向政府提供法律建議方面均舉足輕重,其權威 性可以從三方面充份體現:

1. 成員具社會地位與代表性:法改會由律政司司長擔任主 席,成員包括終審法院首席法官、學者、資深大律師及社會上重要 持份者。

 

2. 往績卓著:法改會過去大部份法律建議 均被政府採納,在殖民地年代最後十年的十份報告的建議均被吸納為法律草案; 在董建 華年代提交的十五份報告,有十三份的建議轉化為法律 草案,只有兩個 報告因政府管治失效而未獲處理。(參看本智庫網頁此文附表二)

 

3. 建議具前瞻性:早在 1995、1997及2002年,法改會分 別發表了三份有關樓宇 銷售虛假或誤導性資訊問題的研究報告,建議有關規管措施應透過強制性的法例去執行,而非靠發展商自律,可謂先知先覺,切中問題的要害。法改會早在1996年亞洲金融危機爆發之前,已提出企 業拯救程序代替清盤 的建議; 有關建議被視為先驅,新加坡、泰國、韓國、日本 等國制訂相關法律時均視為重要參考。然而曾蔭權政府 遲至2009 年十月才提出有關立法建議。

 

打擊法律檢討及更新 機制

 

曾蔭權政府閒置大 部份法改會的建議,在十 三個法改會報告中,只落 實了其中兩份報告的立法 建議,對另外的置諸不理; 相比之下,董建華政府在其七年任期內共完成跟進十份法改會報告; 董建華政府後期即使淪為「跛腳鴨」,未能處理的報告也只有兩份而已。必須指出的是,法改會的建議並非千遍一律要求立法,也會因應社會狀況提出短、中期措施,例如建議政府加強宣傳、促進社 會討論、頒佈行 政命令等。可是,政 府對此等建議也不予理睬。(參看本智庫網頁此文附表 二)

 

跟進情況 曾蔭權政府 董建華政府 殖民地政府(1987-97) 總數 已根據建議跟進 2 10 10 22 小計 2 10 10 22 已根據建議跟進但撤回 0 3 0 3 採取與建議不相關的行動 3 0 0 3 未有任何行動跟進 8 2 0 10 小 計 11 5 0 16 總計 13 15 10 38

 

圖二:法改會報告書在曾蔭權、董建華與殖民地 政府(1987至1997年) 時代跟進情況之比較

法改會另外三個研究報告雖獲曾蔭權政 府回應,回應範 圍及內容卻根本是南轅北轍,與法改會的研究成果及建議沒有關係。以 《子女管養權及探視權》報告書(2005年)為例,法改會建議修改現行《家庭暴力條例》,讓離婚父母均可照 顧子女; 特區政府雖然修改了有關條例,官員更在2007年5月23日的立法會會議上表示是參考了法改會建議進行修訂的,但事實上修訂範圍只限於保護包 括同性同居者等家庭暴力受害者,與法改會的建議根本風馬牛不相 及。

 

事實上,回歸前所立的法律 有不少 已經與時代脫節,除了前述的子女撫養權及父母探視權外,家事法明顯落後於社會發展,公司法跟不上市場變化,公平競爭法付諸 闕如,其他例子不勝枚舉。曾蔭權政府不但無視問題的迫切性,更矮化法改會作出前瞻性研究及建議的功能,打擊了長期行之有效 的法律檢討及更新機制,削弱了法治的基礎。曾蔭權政府制定和修改法律的速度顯然 跟不上時代轉變,影響所及,法庭缺乏適時的法律處理社會 問題,政府管治動輒被司法覆核,營商環境也無法滿足複雜的金 融及現 代服務業的需要,這與世界級城市的發 展方向是背道而馳的。

專業眼 – 政府立法表現強差人意

郭榮鏗   專業眼
 
 

法治是衡量「一國兩制」成功與否的最重要指標,也是量度特區政府施政表現的標準。雖然社會輿論基本上認為現存普通法制度仍有效運作,司法獨立也得以維持;但本港法治水平還取決於法律體系能否與時並進,政府能否適時地制定及修訂法律,以應付日益複雜的社會狀況及金融與服務業的發展。

立法表現每況愈下

曾蔭權政府立法工作的表現強差人意,根本原因是行政當局為了迴避矛盾,竟減少向立法會提交法案。根據現在的體制,只有政府當局有法例提案權,因此立法會審議法案多寡,受制於政府提案的數目。在二○○五至○八立法年度,曾蔭權政府只提交了六十三條條例草案,遠少於董建華政府在二○○一至○四立法年度的九十三條;而二○○八至○九立法年度與二○○四至○五年度比較,更是十三條與三十八條之比。(可參看本智庫網頁本文附表一)其次,曾蔭權政府經常大幅刪削立法議程擬立法或修訂法律的建議項目。新力量網絡的研究顯示,曾蔭權政府過去數年平均每年從立法議程撤回的項目達三成之多,在二○○八年更以金融海嘯為由,一口氣撤回七項立法建議,其中包括社會爭取多年的《公平競爭法草案》。

曾蔭權政府在立法工作上,另一弊病是把法律改革委員會(以下簡稱法改會)的建議束之高閣。法改會自成立以來,在法律研究以至向政府提供法律建議方面均舉足輕重,其權威性可以從三方面充份體現:一、成員具社會地位與代表性:法改會由律政司司長擔任主席,成員包括終審法院首席法官、學者、資深大律師及社會上重要持份者。

二、往績卓著:法改會過去大部分法律建議均被政府採納,在殖民地年代最後十年的十份報告的建議均被吸納為法律草案;在董建華年代提交的十五份報告,有十三份的建議轉化為法律草案,只有兩個報告因政府管治失效而未獲處理。(參看本智庫網頁本文附表二)三、建議具前瞻性:早在一九九五、一九九七及二○○二年,法改會分別發表了三份有關樓宇銷售虛假或誤導性資訊問題的研究報告,建議有關規管措施應透過強制性的法例去執行,而非靠發展商自律,可謂先知先覺,切中問題的要害。

法改會早在一九九六年亞洲金融危機爆發前,已提出企業拯救程序代替清盤的建議; 有關建議被視為先驅,新加坡、泰國、南韓、日本等國制訂相關法律時均視為重要參考。然而,曾蔭權政府遲至二○○九年十月才提出有關立法建議。

曾蔭權政府閒置大部分法改會的建議,在十三個法改會報告中,只落實了其中兩份報告的立法建議,對另外的置諸不理;相比之下,董建華政府在其七年任期內共完成跟進十份法改會報告;董建華政府後期即使淪為「跛腳鴨」,未能處理的報告也只有兩份而已。

打擊檢討及更新機制

必須指出的是,法改會的建議並非千遍一律要求立法,也會因應社會狀況提出短期及中期措施,例如建議政府加強宣傳、促進社會討論、頒布行政命令等。可是,政府對此等建議也不予理睬。

法改會另外三個研究報告雖獲曾蔭權政府回應,回應範圍及內容卻根本是南轅北轍,與法改會的研究成果及建議沒有關係。以《子女管養權及探視權》報告書(二○○五年)為例,法改會建議修改現行《家庭暴力條例》,讓離婚父母均可照顧子女;特區政府雖然修改了有關條例,官員更在二○○七年五月二十三日立法會會議上表示,是參考法改會建議而修訂的,但事實上修訂範圍只限於保護包括同性同居者等家庭暴力受害者,與法改會的建議根本風馬牛不相及。

事實上,回歸前所立的法律有不少已經與時代脫節,除了前述的子女撫養權及父母探視權外,家事法明顯落後於社會發展,公司法跟不上市場變化,公平競爭法付諸闕如,其他例子不勝枚舉。曾蔭權政府不但無視問題的迫切性,更矮化法改會作前瞻性研究及建議的功能,打擊了長期行之有效的法律檢討及更新機制,削弱了法治的基礎。

曾蔭權政府制定和修改法律的速度顯然跟不上時代轉變,影響所及,法庭缺乏適時的法律處理社會問題,政府管治動輒被提出司法覆核,營商環境也無法滿足複雜的金融及現代服務業的需要,這與世界級城市的發展方向是背道而馳的。

「曾治香港」夕陽系列.之三

專業眼 – 功能組別違反《基本法》

郭榮鏗   專業眼
 
 

剛過去的星期天,在曾俊華拿新飛龍標誌含糊解釋為何把「民主」剔出香港核心價值之列的翌日,一群大學生與年輕人自發遊行爭取踢走功能組別。很明顯,廢除功能組別正逐步發展成全民運動。上兩篇文章,我們揭穿了功能組別選舉所謂「均衡參與」與「吸納專業意見」的謊言;在此篇中,讓我們看看違反聯合國《世界人權宣言》和《公民權利和政治權利國際公約》的功能組別制度,如何違反《基本法》對實現真普選的承諾。歡迎天天把《基本法》掛在口邊的建制派人士,撥冗一讀,並作理性辯論。

混合選舉

在《基本法》(草案)徵求意見稿提出時,有人建議立法會選舉「由混合選舉產生」;然而此建議被否決,草委會條文總報告明確指出:混合選舉是「不健全的」。在一九八四年公布的《中英聯合聲明》,闡明選舉的定義是「直接選舉或每人有平等的選舉或每人有平等的選舉與被選權」。而在基本法草委會的會議文件上,亦清楚記載「大家了解『選舉』的意義就是直接選舉或每人有平等的選舉與被選舉權,其他任何解釋均會引起不信任或被騙的感覺,及有違《中英聯合聲明》。故此,香港人所接受的是立法會議由『選舉』產生,而並非由『混合選舉』產生」。【註一】另外,基本法諮詢委員會政制專責小組一九八七年年底發表的《直接選舉方法方案歸納報告》指出,「本文所列舉的直接選舉方法方案,就是以普及和平等的原則,用一人一票方式,由選民直接地選出行政長官以及立法機關議席的方案。」報告亦列明:‧「普及和平等」的定義:「大致上每位選民有相同的投票權利,而每張選票的價值亦平等」;‧「直選」的定義:「選民直接地決定誰人當選行政長官以及立法機關成員」;‧「開放性」的定義:「選民的資格無特別限制,投票過程公開」。【註二】因此,功能組別選舉,違反基本法諮委會政制專責小組在報告所訂下之「大致上每位選民有相同的投票權利,而每張選票的價值亦平等」的原則:成為功能組別的選民和參選的資格亦有許多特別限制。讓功能組別繼續存在,顯然不符合《直接選舉方法方案歸納報告》中指出「以普及和平等的原則,用一人一票方式,由選民直接地選出行政長官以及立法機關議席」。

在後來的基本法草擬委員會上,原草擬的條文是「立法機關全部議員最終要由普選產生」,雖然有委員在草委會提出要刪除這項目標,但最終這項條文得到保留,並反映在現在《基本法》第六十八條內,即是「立法會的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定,最終達至全部議員由普選產生的目標」。

區議會方案

目前,政府建議在二○一二年的立法會選舉,增加五個功能組別議席,由四百名區議員互選產生。顯然,這不是一個「向前走」的政改方案:允許僅四百人,選出六個席位(原區議會功能界別議席,和新增的五席),造就了這四百名區議員成為無論投票權或被選舉權都比一般選民多的又一個特權階級,違反了有關國際公約與《基本法》中「普及和平等」的原則,「民主成份」更少,距離「全部議員由普選產生的目標」更遠。讓全數民選區議員擁有更多功能組別議席和權力,也不符合《基本法》第九十七條對「區域組織」(即區議會)屬非政權性組織的定位。

再者,從次一級的議政機構(區議會)選出上一級的議政機構(立法會)代表的建議,是倒模自內地人民代表大會選舉的做法,即是次一級人民代表大會代表選舉高一級的人大代表。這顯然不符合普選「普及而平等」之定義,這也可能是本港選舉制度「內地化」的先兆。

總括而言,功能組別違反《基本法》;這個由政府提出的政改「區議會六席方案」,目的與結果都是增加功能組別議席,完全違反《基本法》在制定過程時,為選舉所定下對「普及和平等」之定義,亦完全違反《基本法》指定以一人一票方式直接選出行政長官以及立法機關議席、全部議員由普選產生的目的,精明的香港人不應受騙。

註一:《中華人民共和國香港特別行政區基本法(草案)徵求意見稿諮詢報告第五冊條文總報告》
註二:《中華人民共和國香港特別行政區基本法諮詢委員會政制專責小組直接選舉方法方案歸納報告》(一九八七年十一月二十三日經執行委員會通過) 之三

專業眼 – 功能組別能吸納專業意見?

郭榮鏗   專業眼

聯合國《世界人權宣言》和《公民權利和政治權利國際公約》都規定,公民應依據普及和平等的原則,享有同等份量的選舉權和被選舉權。很明顯,功能組別並不符合此規定,可是,至今仍有人為功能組別的存在尋找藉口。上周本欄揭穿功能組別選舉所謂「均衡參與」的謊言,本文則嘗試探討「吸納專業意見」的謬誤。

多數專業人士無權發聲

謬誤一:從業員被公司票制度剝奪了選舉權和被選權,如何彰顯專業貢獻?先看看以下數字:在二○○九年九月,保險業有一萬二千九百四十名從業員,但界別的認可選民僅是一百四十一間公司委派的代表;同年,金融服務業有十一萬八千三百三十七名從業員,但界別的認可選民僅是五百七十八間公司委派的代表。金融服務業是香港的經濟支柱,上述兩個功能組別的從業員,都是香港社會的精英,但荒謬的是,他們都被這個功能組別摒諸門外,由機構指派的代表透過公司票壟斷了選舉和被選權。如果業界議員毌須向大部分從業員問責,那麼大部分從業員的專業意見,又如何透過業界議員表達?最優秀的專業人士又如何透過選舉進入議會?

謬誤二:少見專業貢獻,只有長年累月的考績考勤不合格。事實上,立法會討論的政策,無不涉及眾多持份者的利益,例如西九龍文化中心的計劃,就涉及文化、表演藝術、環境保育、交通、城市規劃及地區利益,並不是參考一兩個功能組別議員的意見就可以拍板。

在這計劃中,我們看不到體育文化及出版界別的議員霍震霆有什麼真知灼見,反而地區直選的議員和民間團體就更勤力更專業。漁農界代表黃容根有為新界農地被荒廢與非法侵佔發過聲嗎?有為捕魚業的可持續發展與水質問題發過聲嗎?他每年只提一個議案,空洞地呼籲政府關注業界利益,其他時間只是跟功能組別議員的大隊去投票,對香港整體利益有什麼「專業貢獻」?

培養最不專業議員

我們看看直選和功能組別議員的出席率:二○○八╱○九立法年度,出席率最低的十位議員,有九位來自功能組別。看看議員提出質詢次數:同年度,直選議員平均十二點五次,功能組別議員平均八點三次,自動當選的十四名功能組別議員則只有六點七次。再看看提出動議和提出修正動議的比率:同年度,直選議員平均五點三次,功能組別議員平均只有二點六次,自動當選的十四名功能組別議員,平均只有二次。

大家可以看到的是,大多數功能組別議員連最基本的職務都沒有做好,遑論對專業有貢獻。另外,有十四個功能組別的議員是自動當選的,缺乏選舉,根本不符合政治優生學,何來優秀的議員?

謬誤三:少數議員的利益蠶食香港利益。現時,立法會的一般議案(政府提出的)是由六十位議員簡單多數表決通過,即「合併點票」;但是,由議員提出的議案及動議,卻必須分別於功能組別和地區直選兩組都過半數通過,即所謂「分組點票」。換言之,只要有其中一組的一半議員(即整體的四分之一)反對,議案及動議就無法通過。功能組別議員的「專業貢獻」,在這裏變得完全無意義。在立法會二○○四至二○○九年度,功能組別議員集體否決了最少二十三項有利社會民生的議案,包括其中:‧最低工資、最高工時:二○○四年的動議,十四名功能組別議員投反對或棄權票;同一動議,二○○六年再遭十三名功能組別議員反對或棄權;‧全民退休保障:二○○六年的動議,由李卓人提出,十名功能組別議員投反對或棄權票;‧公平競爭法:二○○四年的動議,由李華明提出,十一名功能組別議員投反對或棄權票;‧成立基金應付人口老化及扶貧需要:二○○八年的動議,由譚香文提出,十二名功能組別議員投反對或棄權票。

因功能組別議員集體否決該等議案,縱使地區直選區的議員大多贊成,議案在「分組點票」機制下仍遭否決。極少數人的利益,長期蠶食香港的發展與前途。功能組別的基因本來就是不公義,專業界的參與談不上什麼貢獻反而蒙受污名。

二○一二年的政制改革必須以取消功能組別為方向,而非擴大功能組別。在下一篇文章,我們將看看功能組別如何違反《基本法》。

之二

專業眼 – 解構功能組別何來「均衡參與」?

郭榮鏗   專業眼

一九八五年,當時的政務司鍾逸傑爵士明確指出,在立法會內設立功能組別應該是一項過渡安排,讓一個沒有直選制度的議會,過渡至完全由直接選舉產生。功能組別設立時的目的,是要安撫商界及專業利益,為他們提供額外的投票權,保障他們在立法會中的聲音。

香港人在過去三十年中,一直在等待真正的普選到臨,讓每個人都有平等的投票權和被選舉權,但為什麼功能組別這種「過渡」措施持續運行至今?為什麼我們仍然在討論功能組別應否繼續存在?

有人說功能組別的存在,是要提供「均衡」的參與機會,讓各界別的聲音在立法會得到反映。但什麼是「均衡參與」,他們卻無法提出論證,因為觸及普及和平等的概念時,所謂「均衡參與」的謬誤便無所遁形。

公司票剝奪選舉權

謬誤一:聯合國《世界人權宣言》和《公民權利和政治權利國際公約》都規定,公民應具有「在真正的定期的選舉中,選舉權和被選舉權應依據普及和平等的原則,並應以不記名投票方式,保證自由表達的意願」的權利。功能組別選舉制度顯然不合乎原則,因為無論是投票權和被選舉權,都不是以普及和平等的形式進行。

功能組別制度的選民基礎非常狹窄,在香港地方選區的登記選民有三百三十七萬,但功能組別的登記選民僅二十二萬六千,卻能獨享選出一半立法會議員的權利。功能組別制度的不公平,更在於每一個選民的投票權並不平等,功能組別的選民是有額外一票或更多票的特權,每張選票所佔的比重亦比地方選區的大。

謬誤二:某些功能組別的從業員完全被剝奪登記為該組別選民的權利,因為他們所屬的組別,只允許公司選民。在那些行業工作的人士和該功能組別的選民數目,有巨大的差距,請看看以下事實:為什麼從事房地產行業的人員(例如地產經紀)沒有資格在地產及建造界投票?

二○○九年九月,保險業有一萬二千九百四十名從業員,但保險界功能界別的認可選民僅僅是一百四十一間保險公司的代表(只佔百分之一)。

二○○九年九月,金融服務業有十一萬八千三百三十名從業員,但金融服務業功能界別的認可選民僅僅是五百七十八間金融服務公司的代表(只佔百分之零點四九)。

席位分布由誰主宰?

謬誤三:功能界別在立法會的席位分布亦有問題,例如教育界有超過八萬一千名選民、生服務界有超過三萬六千名選民、會計界有超過二萬二千名選民,在議會各得一席;但法律界只有約六千名選民、漁農界更只有一百六十名選民,在議會亦各得一席,試問這是什麼「均衡參與」?

謬誤四:有些功能組別的分組方法,根本是漠視業內較小的界別,又或者沒有法則可循。為什麼中醫被排除在醫療界功能組別外?為什麼要把體育、文化、出版界別集中成為一個功能組別?事實是,從來都沒有文化界及出版界的代表能透過此功能組別晉身立法會,自回歸以來,該席位一直是由代表體育界的霍震霆擔任。

富商擁較多選舉權

謬誤五:一個擁有多間公司的老闆,可以同時在多個功能組別內,直接或間接持有多張選票或相等於選票的影響力。此外,他也能隨意選擇在任何一個有選票的功能組別出選。試問普通市民有這個權利嗎?

功能組別的基因本來就有歧視性、排他性,讓少數特權人士享有多重的投票權,富商透過擁有多間公司,控制的票數可以更多;而且,功能組別選票份量不一,違背國際普及而平等選舉的原則,根本談不上「均衡參與」。

要均衡參與,應該取締功能組別,代之以簡單的一人一票形式普選; 而二○一二年的政制改革,就必須以取消功能組別作為大前提,而非再去擴大功能組別。

在下一篇文章,我們將揭穿「功能組別能吸納專業意見」的謬誤。