【文章】對中症下錯藥?

2017-11-13 | 信報財經新聞
A17 | 時事評論 | 專業議政

房屋問題一直是困擾香港的老大難題,尤其近年隨着香港人口不斷膨脹,外圍因素(如利率長期偏低和內地資金湧入)影響,以及政府政策失誤(如2002年宣布無限期停建居屋),導致問題惡化至一個社會危機的地步。

因此,特首林鄭月娥就任後第一份《施政報告》以解決房屋問題為首要急務,可說是對中症狀。惟房屋問題是複雜的,因為人對房屋的心態至少有兩個,一是對於住的基本需要,二是對於擁有資產的期望。

居住需要與置業期望

最理想的狀況,固然是人人都有自己的房屋,那就可以同時滿足需要和期望。這是過去數十年不少香港市民已經達成的理想,也是促成香港成為安居和繁榮的重要因素。由此可見,這兩種需要和期望並不一定是二元對立的。可是,當房屋資源有限(甚至匱乏),市民的經濟能力又有很大差異時,要先滿足需要還是期望,便成為房屋分配的取捨問題。由於政府有責任保障市民的基本需要和權利,故優先把房屋資源用來解決住的問題,是理所當然的事。

這亦是香港房屋委員會自1973年成立以來的宗旨。房委會負責制訂和推行本港的公營房屋計劃,為不能負擔私人樓宇的低收入家庭解決住屋需要,從而達致政府的政策目標。房委會負責規劃、興建、管理和維修保養各類公共租住房屋,包括出租公屋、中轉房屋和臨時收容中心;至於「居者有其屋」計劃,則於1976年提出,並於1978年開始實行。由此可見,提供公屋與居屋都是房委會的職責,但以公屋為先,居屋為次。

林鄭月娥《施政報告》最大的「亮點」是,以「綠置居」(即居屋)取代公屋。無疑,這個建議一方面能同時解決居住需要和置業期望,似乎是一石二鳥的良策;另一方面,這個建議以吸引公屋居民購買居屋而騰出公屋單位,數字上看似沒有減少公屋的供應量。

改變政策恐捨本逐末

然而,這是資助房屋政策的改變,也是房委會職能的轉移。房委會雖然是一個龐大的法定機構,但只要因時制宜,能夠秉持宗旨,繼續服務市民,職能可以隨時轉移。但說到政策,一旦要改變,就必須視乎兩個因素:政策本身要處理的問題是否有新的變化?或改變政策能否更有效地處理現有的問題。

或許看看現在面對的問題是怎樣。根據房委會日前公布的數字,截至今年9月底公屋輪候冊達到28萬宗申請,平均輪候時間為4.6年。問題沒有新的變化,只有惡化和仍然嚴峻。《施政報告》提出的「綠置居」方案,雖然沒有減少公屋的數目,但同時整體數字也沒有實質的增加。

這便難怪社會有強烈意見認為「綠置居」不可取,原因是它以一個間接方法取代一個直接方法解決公屋輪候的問題,而且建議本身似乎以幫助較有能力者置業為先,解決較弱勢者的基本居住問題為後。

其實,要滿足市民的置業期望,還有其他社會資源和政策工具可以利用,政府不必改變現時專門用來解決基層市民居住需要的政策和資源去做,否則市民就會覺得政府是捨本逐末,對中了症,卻下錯了藥。

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【文章】揭開香港新一章:是延續還是轉折?

2017-11-3 | 信報財經新聞
A23 | 時事評論 | 專業議政

不知道事有湊巧還是精心安排,每5年一次的中國共產黨全國黨代表大會和香港特首選舉,每一屆都在同一年舉行;又不曉得是巧合,還是刻意呼應,特首林鄭月娥第一份《施政報告》的前言,是以「新的開始」為題;習近平主席在十九大的工作報告,以及列入黨章的「習近平思想」,則以「新時代」為重點字眼。

一個故事,凡有新角色加入,或有新形勢出現, 情節就會邁向新一章。如果香港就是一個故事,那麼在習主席高喊的新時代之下,特區政府有新特首林鄭月娥上場後,香港故事應該也邁向新一章。然而,這一章,究竟是新的轉折,還是舊的延續?

香港不單是中國的一個重要城市,而且基於歷史背景、社會狀況和政治制度, 中國與香港也存在一種特殊關係。香港人一方面認同香港是屬於中國的,另一方面也自覺與中國大有不同,故希望雙方維持一種和而不同的關係。

不能否認,近年中港之間存有不少矛盾,追本溯源,其實並非始於意識形態的衝突,而是基於一些很現實的生活問題。比如說,因自由行導致的「雙非嬰」、「搶奶粉」、「搶學位」等等。

經常自詡是中港橋樑的特區政府,若能審時度勢,於問題萌芽時向中央提出檢討和修訂自由行政策,相信雙方關係不會突然急劇惡化,為後來因為各種政治議題而誘發的衝突提供一個易燃的背景。

建制派忙於修改議事規則

當然,矛盾不只在外部,內部都有。在一個有選舉的社會,有兩個(或更多的)政治力量互相較勁,是必然發生和正常不過的現象。香港雖然沒有民主,但有選舉,民主派和建制派就是在這個定律,以及香港的獨特環境下產生的。兩方有不同的理念,代表不同的利益,主張不同的政策,本是平常,雙方互相辯論, 更可說是健康的。

然而,如果雙方的較勁變成脫離民眾的政治鬥爭,議會便會淪為離地的角力場,對政治生態和市民生活有害無益。

新一屆政府上場,林鄭月娥回歸傳統,在新年度首個立法會會議發表《施政報告》。《施政報告》本來是每個年度立法會首要的重大議題,議員理應專注研究和發表意見,好讓政府未來一年的施政能有益市民。

可惜今年甫開局,建制派卻埋首於修改《議事規則》,迫使民主派回應,分散議會對《施政報告》和其他社會議題的注意力。

建制派聲稱,此舉是為了防止拉布阻礙立法會運作,但要搞清楚,民主派每次拉布的目的(大家可能未必同意),不是要妨礙立法會做事,而是盡量阻止政府強推有問題的政策或法案。

拉布也不是只有破壞而無建設,例如今年重返議會的《醫生註冊(修訂)條例草案》,在上屆立法會引起醫學界的強烈反彈,立法會拉布迫使政府收回,經修訂後現在重推,即得到醫學界普遍支持。

中港關係及民主派與建制派的關係,似乎風馬牛不相及,但其實有一個相同的性質,就是只要中央考慮對港政策,建制派審議政府政策時,盡量去政治化,多點從政策本身的優劣作專業的研究和分析,那便一方面政策會盡善盡美,另一方面彼此關係亦會趨向良性互動,往後即使處理更敏感的政治議題,雙方也有更大的空間。

這一刻的香港,如此期望或許是異想天開,但並非沒有可能做到,只要掌權的轉念,故事的戲匭就不會延續混亂,而是轉折至積極的新章。

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【文章】修改議事規則意欲何為

2017-10-26 | 信報財經新聞
A25 | 時事評論 | 專業議政

6位民主派議員因宣誓案而失去議員資格。新一個年度立法會開始,一如所料,民主派於失去立法會內分組點票的否決權後,建制派即乘機提出修改《議事規則》的建議,包括提出呈請書門檻由現時20人增至35人、大會主席有權整合「序列式修訂」、把立法會表決時間直接由5分鐘縮短至1分鐘而毋須提縮短時間動議等。

從歷史軌跡和普世經驗看,議會愈是民主化,發展愈是成熟,權力必然愈來愈大;反之,若然一個議會權力愈來愈小,便意味那個議會愈來愈專制和落後。所以,當香港的立法會有近半議席不是由直選產生、過半數議員是反民主的時候,議會權力愈來愈小,甚至自我削弱既有權力,可說是必然發生的事。

建制派聲稱修改《議事規則》的目的是,要制止拉布。然而,仔細看他們的建議,則明顯是渾水摸魚,因為當中有些修改與拉布完全無關。

比如說,把提出呈請書門檻由現時20人增至35人,就是最明顯地跟拉布風馬牛不相及的。要是讀者有留意,每次提出呈請書,整個過程大約只需5分鐘,又如何拉布?既然如此,建制派建議增加提出呈請書的人數,究竟意欲何為?

或許從呈請書的「往績」便知端倪。透過呈請書而成立的專責委員會,迄今為止有3個,包括「調查湯顯明先生任職廉政專員期間的外訪、酬酢、餽贈及收受禮物事宜專責委員會」、「調查廣深港高速鐵路香港段建造工程延誤的背景及原委專責委員會 」及「調查梁振英先生與澳洲企業UGL Limited所訂協議的事宜專責委員會」。當中牽涉的,全是極為重要、引起香港社會高度關注的事件。

為政府掩過飾非

而民主派議員之所以透過呈請書成立這些委員會跟進事件,唯一原因,就是建制派議員否決民主派援引《立法會(權力及特權)條例》成立專責委員會的動議。若然修改《議事規則》,把提出呈請書的門檻增加至35位議員,則毋疑是要得到建制派議員同意,才能成立委員會,即必定重蹈引用《特權法》遭否決的覆轍。最終的結果是,上述3個專責委員會根本不可能成立,令湯顯明事件、高鐵超支和梁振英UGL事件這些社會關注的醜聞,立法會便可不聞不問。

由此可見,建制派提出修改《議事規則》,意不只是停止拉布,還要削弱立法會權力,令立法會無力監察政府,淪為為政府保駕護航和掩過飾非的附屬機構。

民主派提出修改《議事規則》,既是手段,也是目的。作為手段,是要妨礙立法會通過建制派提出的修改;而其目的,大家如果有留意民主派提出的建議,應該知道是為了讓立法會更有力監察政府和更好地服務市民而提出的。

例如要求加入手語作為法定語言,就是要照顧聽障人士的需要,而這個規定,外國很多先進議會已實行多年;還有是建議增加立法會秘書和法律顧問的人數,目的是要令議員獲得足夠的支援,提升監察和議政的質素。究竟立法會應該削權還是充權,相信市民是懂得分辨的。

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【文章】施政報告中的法治

2017-10-18 | 信報財經新聞
A17 |時事評論 |專業議政

新任行政長官林鄭月娥發表第一份《施政報告》。新官上任,而且要與前特首梁振英切割,自然處處強調「新」,以突顯自己與前任的不同。

關於香港的法治,近期的討論在於香港是否正由「法治」(rule of law)走向「依法而治」(rule by law)。兩者的最大分別,簡單來說,前者強調以法律來限制政府權力,以及保障人民的權利和自由;後者則着重依照法律辦事,而不理會法律本身是否合理,以及有否保障人民的權利和自由。

增法庭無助改善法治

因此,究竟一個社會是「法治」還是「依法而治」,往往不是看法庭有沒有依照法律判案,而是看行政機關如何制定和運用法律來評定。

林鄭月娥在《施政報告》全文中,以《基本法》列明香港奉行司法獨立,亦可從其他普通法地區聘用優秀的法官來港審案,以表示對香港的法治和司法獨立充滿信心;然後提出為確保司法機構有效運作,會撥出土地讓各級法院增建法庭。

為法庭提供足夠資源,對司法機構和法律界來說當然是一個好消息。然而,香港的法治會不會因為法庭多了地方審案而有顯著的改善?恐怕未必,因為由「法治」倒退至「依法而治」,主要原因不在於法庭有無地方審案,而是在於行政機關如何行使權力。

未提防止賄賂條例

可惜《施政報告》在這方面毫無着墨。比如早於高官問責制成立時,社會和法律界已認為律政司司長不應負責刑事檢控工作;至近期因「重奪公民廣場案」,律政司司長對3名學生領袖提出刑期覆核,社會對上述的意見更見強烈,惟《施政報告》對此以不回應來否定社會的意見。

如果說維護市民的權利和自由的其中一個指標是,他們會否因為經濟理由而無法行使法律權利,法律援助對建立法治來說就是一個重要元素。《施政報告》建議把法律援助署由隸屬民政事務局撥歸政務司司長辦公室,這是一個撥亂反正的做法。

不過,純粹的架構重組,與法援署能否更好地協助市民行使法律權利,沒有必然關係;最關鍵的是,法援制度是否完善和資源是否充足,這些都要不斷檢討和爭取。

競選特首時,林鄭月娥承諾會盡快修訂《防止賄賂條例》,把第3及第8條的適用範圍擴大至包括行政長官,但《施政報告》依然沒有說明落實。

此外,鑑於廉政公署的人事異動,突顯行政長官擁有任命廉政專員的權力,極有可能影響廉署的獨立運作,故要求改革廉政專員的任命制度。其實,要修訂這兩條法例並不困難,筆者早已草擬好私人條例草案,只視乎政府是否真的想要去做。

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【文章】考察法國憲法委員會

2017-10-10 | 信報財經新聞
A16 |時事評論 |專業議政

上月筆者應法國領事邀請,到巴黎參觀其國會和其他憲制機構,並與當地的議員交流。其中憲法委員會(Conseil Constitutionnel)是法國有別於其他歐美政制的地方,值得深入了解其角色和職能。

憲法委員會是法國最高憲法權力機構,職能是確保憲法的原則和規定有效維持。委員會由法國總統、參議院議長和國民議會議長各自任命3名委員(共9人)、願意加入的前總統組成。

憲法委員會於1958年隨法國第五共和國開始時成立。法國人民當時對它深存不信任和質疑,原因在於只有政府擁有把問題交付委員會考慮是否合憲的權力,其他機構則沒有,這項權力只在政府想證明某些政策或法律合憲時才會行使;反過來說,政府根本不會讓委員會挑戰一些可能違憲的政策或法令。事實上,當時法國政府甚少轉介問題到委員會諮詢,而且大多數委員由政府委任。凡此種種,人民批評委員會只是政府的口舌。

改革於1970至1980年代出現,其中一項是只要有60名參議員或國民議會議員提出聯合呈請,就能要求委員會考慮某項政府法令或政策是否合憲。自此,反對陣營的議員便開始以此方法「運用」委員會;它的委任機制和行事方式亦隨之改變。

現在國民議會和參議院均有權委任委員會委員,其審議程序會公開廣播,政策或法令的倡議者經常在委員會就法律問題提出論點,各方委聘的頂尖律師會在公開法庭訟辯;委員會亦有審視一項法例的立法程序,以判斷它是否有效地通過的權力,包括國民議會議長在立法程序中所作的決定。

最近一次例子是,今年初國會通過一項法案,把經常瀏覽極端主義網站列為刑事罪,但委員會裁定違憲。

此外,一些由市民提出的司法覆核或行政申訴亦會由委員會作最終裁決。

人大釋法 全在黑箱

近期,本港上訴庭在判詞中,說受普通法訓練的律師不諳在一個大陸法地區由一個半政治機構、如憲法委員會的憲法解釋。這不單是一種「活在象牙塔」的說法,亦顯得上訴庭只着眼於形式,而忽略問題的實質。

香港人普遍對人大釋法反感,並非單純因為我們屬於普通法體系,這種想像無疑是對問題失焦。癥結是,釋法的過程能否給予公眾真正的信心,認為法律和憲法得到公平公正的詮釋。如憲法委員會那樣,一個憲政機構的信譽需要時間建立,其程序和成員必須透明和持平,讓所有人都看得見是公正。市民能夠要求委員會解決憲制問題,或反對陣營的議員能夠啟動委員會的程序,都是一個重要因素。

反觀人大釋法,完全是一個秘密進行的過程,香港人往往對人大常委如何達致一個決定一頭霧水,亦不知有否按照《基本法》規定,釋法前須諮詢基本法委員會;即使有諮詢,也只是私下進行,全無透明度。香港市民對基本法委員會的成員無從置喙,又不知道在人大常委裏是由誰作決定。

這就是香港人一直以來對人大釋法抱着極大質疑的關鍵,不是因為我們行的是普通法或大陸法制度,而是信心問題。無論如何,自然公義的原則,應該放諸四海皆適用。

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【文章】港交所的身份矛盾

2017-09-29 | 信報財經新聞
A19 |時事評論 |專業議政

在香港,港交所是決定一間公司能否上市的機構,同時它本身也是一間上市公司,獲批上市公司的數目直接影響它的股價和業績,情況有如球證同時是球員,存在明顯的角色和利益衝突。

儘管證監會早前宣布會主動訊問上市申請,以及在某些個案中,阻止首次公開招股和集資的申請。這是一項良好的改革,但未能解決港交所身份矛盾的問題,對香港金融市場的長遠發展未見很大的改善。

上年度證監會和港交所聯合推出的上市改革框架諮詢,遺憾地持份者未能達成共識,改革無奈擱置。宣布聯合諮詢總結當日,證監會主席唐家成表示:「未來路向將確保政策制訂能更靈活、更協調和更迅速地應對新冒起的風險及市場發展的急切需要,以及上市決策以透明、有效率及具問責性的方式制訂。證監會作為法定監管機構,會繼續採用新的前置式監管方針,直接介入嚴重的上市事宜以保障我們的市場;加上今天公布的改善措施,將對市場質素及市場發展產生正面作用。」證監會為保持香港金融市場穩健作出堅定的承擔,但那邊廂港交所發生的連串事件實在令人無法不擔憂。

今年6月,港交所創業板17家公司股價於短時間內跌超過40%,市值總計蒸發478億元,證監會隨即表示關注。有評論指容許全配售的招股模式是問題的元兇,因此港交所早前發表創業板改革諮詢文件,建議禁止全配售。然而,港交所一邊做點亡羊補牢的小改善,另一邊卻打算做一些令投資風險激增的大改革,令人質疑它在監管與業績之間無法自我平衡。

股市須維持健康平衡

說的是2014年起,港交所已積極推動的「同股不同權」。這個方案當年遭證監會迅速否決,近日港交所打算捲土重來。雖然外國市場有「同股不同權」,但同時亦有其他制度保障投資者,如集體訴訟。在沒有其他制度配套下實行「同股不同權」,只會為投資者帶來極大風險。而香港是沒有集體訴訟的。

此外,港交所又建議設立新板以擴大香港的資本市場,為「新經濟」企業降低上市門檻。這些企業多數為電子商貿、網路軟體服務和金融科技的創業公司。因應這些公司本身結構的特點,港交所倡議新板接受未有盈利的企業和同股不同權公司參與,可見它何等急不及待地擴充上市業務。即使上星期港交所推出增加對投資者保障的措施,建議供股比例不得多於25%,以及廢除包銷商規定,減少上市公司透過供股轉讓股權,減低「向下炒」及借助供股賣殼的現象,都只屬小修小補。

這些動作都顯示港交所不斷試圖打破拓展市場和保障投資者之間的平衡。投資當然涉及風險,但作為香港成為國際金融中心的其中一根支柱,股票市場必須在有效規管和市場發展之間,維持一個健康的平衡。尤其是香港有較高比例的零售投資者,即相對銀行、證券行等專業投資者的一般市民。據了解,證監會正就港交所提出的新上市建議與其磋商,期望雙方可進一步探討一個有多方共識,以及可行的上市改革方案。

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【文章】社會期望的大律師公會

2017-09-21 | 信報財經新聞
A19 |時事評論 |專業議政

「一地兩檢」可說是香港回歸後,比人大釋法更影響《基本法》和香港法治的重大事件,因此方案甫出台,即引起法律界激烈討論。然而,可能是最有「份量」、往往是社會和傳媒焦點的大律師公會(下稱「公會」),第一份就「一地兩檢」發表的聲明不是它對「一地兩檢」的看法,而是解釋為何尚未就「一地兩檢」發表意見。

公會在9月16日聲明的第二段,指由於知悉法庭於本月底審理有關「一地兩檢」的案件,故認為不適宜對有關法律問題作任何評論;大律師公會前主席譚允芝更聲稱公會絕不會用自己的公信力於案件審訊前發表意見,以免造成向某一方面施壓,影響案件審訊的看法。

公會是否絕對不會於案件審訊期間發表意見呢?肯定不是。2012年底,政府就外傭居港權案上訴至終審法院,律政司司長要求終院向人大尋求釋法,公會於12月18日發表「香港大律師公會對日前律政司司長根據《基本法》第158(3)條在外傭居港權案尋求人大釋法之聲明」;2014年10月,有運輸業團體就旺角及金鐘佔領區申請禁制令,公會於10月28日發表「香港大律師公會就集體違抗法庭命令的聲明」;2015年3月3日,學聯前常委梁麗幗就人大「八三一決定」及特區政府的政改諮詢申請司法覆核,公會於3月6日發表「香港大律師公會就行政長官普選辦法第二輪諮詢的意見書」;2016年,時任行政長官梁振英及律政司司長袁國強就梁頌恆及游蕙禎的宣誓提出司法覆核,案件正在審訊期間,公會先後於11月2日及7日發表「香港大律師公會就全國人大常委會可能針對立法會議員宣誓事件釋法之聲明」及「香港大律師公會就全國人大常委會針對香港《基本法》第104條作出解釋的聲明」。值得一提的是,2016年11月,時任大律師公會主席的正是譚允芝資深大律師。

勿借專業作擋箭牌

由此可見,公會並無一旦有案件在法庭就不會發表意見的傳統慣例和自我限制。從公會的聲明可見,它其實正在就「一地兩檢」草擬意見書。近日有傳公會內部就該意見書的內容有不同意見,這其實正常不過,就如人們常說的「10個律師有10個法律意見」。

因此公會發表意見,最重要的考慮點,不應是對案件會否構成任何壓力,而是事件對香港法治有無構成重大影響。公會一向備受尊重的原因,是它會發表未必迎合當權者但有道理的意見。

就「一地兩檢」這個富爭議的法律問題,公會內部有不同意見,很正常,不妨效法終審法院的判詞,把不同意見公開讓公眾知悉。然而,請勿假借專業,隱藏那些有道理但忤逆當權者的意見。否則,公會的聲譽必然掃地,這是沒有人希望見到的, 除了當權者之外。

20170921_HKEJ社會期望的大律師公會

【文章】盡快補選最公平

2017-09-13 | 信報財經新聞
A19 |時事評論 |專業議政

香港歷史上首宗因宣誓問題、由政府提出司法覆核而被褫奪立法會議員資格的案件,隨着兩位當事人——梁頌恆和游蕙禎向終審法院申請上訴失敗,司法程序完全結束。林鄭月娥政府必須立即籌備補選,讓補選於最短時間內舉行。

儘管《立法會條例》(香港法例第542章)第36條只規定立法會議席空缺的補選不得於立法會現屆任期結束前的4個月內舉行,但沒有規定議席出缺後補選須於多少期限內舉行。這個時間上的規定固然是要避免補選產生的議員的任期過短,亦同時反映補選工作可於極短時間內完成。假設立法會有議席於現屆任期結束前6個月出缺,按照這條例須舉行補選,理論上補選必須於兩個月內舉行。

政府理由 前所未聞

回歸後,立法會曾經發生過7次補選,當中有因為法庭案件(包括民事和刑事)、議員逝世、遭彈劾或辭職而令議席出缺,亦涉及地區直選和功能組別的議席(見【表】)。其中最快舉行的一次,離議席出缺只有50多天;離議席出缺最長時間的一次,則約5個月;最大規模的則是2010年5月16日因「五區公投」而發動的全港性補選,該次補選離議席出缺不過是4個多月。

由此可見,不論任何原因,即使牽涉法庭案件,只要司法程序完結,特區政府絕對有能力於數月內舉行補選。然而,它至今尚未能確定因梁、游兩人被取消議員資格而出缺的新界東和九龍西議席,以及已表明不會就其司法覆核案件上訴的羅冠聰和姚松炎原屬的港島區和建築、測量、都市規劃及園境界功能界別的議席舉行補選的日期;另政制及內地事務局局長聶德權指補選需約6個月時間籌備,則明顯比以往的例子長,尤其是次補選只牽涉兩個議席。

行政長官林鄭月娥曾揚言不會在立法會補選的事情上搞小動作,卻又以一個前所未聞的理由說培訓選舉工作人員需時6個月,並指這是由馮驊法官當主席,聲稱獨立的選舉管理委員會向政府提供的建議。但事實是,過往無論正式選舉還是補選,都從未聽過要用6個月培訓選舉工作人員。特區政府和選管會要是借故耽延,就是濫用行政權力,破壞一直以來行之有效和公平公正的補選制度。

林鄭月娥政府是否真的願意改善行政與立法關係?她本人究竟是不是梁振英2.0?今次補選將會是讓公眾作出判斷的測試。

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盡快補選最公平

 

【文章】檢控權須下放至刑事檢控專員

2017-09-05 | 信報財經新聞
A19 |時事評論 |專業議政

在「公民廣場案」中,路透社揭發律政司內刑事檢控科官員建議不就各被告的刑期提出覆核申請,惟律政司司長袁國強獨排眾議,堅持提出。

袁司長沒有公開否認報道,讓社會質疑律政司司長身為政治任命官員,手握刑事檢控權是否適合;更有意見認為,為免律政司的檢控決定摻入政治因素,或令公眾相信其檢控決定是獨立而不受干預地作出,建議律政司司長把刑事檢控權下放予刑事檢控專員。

董建華推行問責制後

關於香港的刑事檢控權,《基本法》第63條訂明「律政司主管刑事檢察工作,不受任何干涉。」必須釐清的是,這條文不是把刑事檢控權只賦予律政司司長一人,而是整個律政司;而在《基本法》起草時,沒有預計特區政府的官員架構會轉為政治問責制,故假設律政司司長一職沒有政治性。

後來董建華推行問責制,律政司司長變為政治任命。一如筆者之前在這裏提過,大律師公會當時就律政司司長一職的性質改變後,仍然手握刑事檢控權持保留態度【註】。當中有三點值得注意:一、公會認為律政司司長不再負責刑事檢控工作是最好的做法;二、公會認為律政司司長不負責刑事檢控工作,並無違反《基本法》第63條的規定;三、按照公會引述,律政司司長曾經表明,律政司在檢控方面獨立運作,不受推行問責制影響,是因為刑事檢控專員仍是公務員。

事實上,很多實行普通法、政府同時屬內閣制的國家,都已經把刑事檢控權盡量與內閣分割。例如英國,檢察總長不是內閣成員,負責監督檢察部,除有關國家安全及少數特別案件外,一般不會參與檢控事務,並只會應傳召出席內閣會議,以及向國會問責;而刑事檢控專員為檢察部首長,實質負責檢控工作。

律政司司長的原罪

另一個普通法國家加拿大最近也通過法例,成立了檢察長辦公室(Public Prosecution Service of Canada, PPSC),把司法部的起訴權分開。PPSC是一個獨立組織,由總檢察長代表政府在刑事案件中擔任檢察官,並向立法機關提交報告。這個新安排,反映加拿大政府把檢察權必須獨立這個原則進一步加強和透明化。

反觀香港,律政司司長一職可能比其他普通法地區更政治化。律政司司長往往是為政府推銷政治敏感度極高的政策的核心成員,例如政改方案和「一地兩檢」,而這些政策幾可肯定會惹起民間的社會運動。同時兼任政策推手和檢控者,本身就會背負政治化和身份衝突的原罪。

為解決這個長期積弊,而且公眾愈來愈意識到律政司司長在處理與政治事件有關的刑事案中,有不一致的標準和做法,筆者與公民黨其他議員就《施政報告》與行政長官林鄭月娥會面時,已當面要求她把律政司司長的檢控權下放予刑事檢控專員。至於要不要解決問題,端看林鄭月娥在《施政報告》中如何回應了。

註:大律師公會的意見書可見http://www.legco.gov.hk/yr00-01/chinese/panels/ca/papers/ca1119cb2-441-2c.pdf

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檢控權須下放至刑事檢控專員

【文章】律政司司長沒有說的事實

2017-08-28 | 信報財經新聞
A17 |時事評論 |專業議政

律政司司長袁國強上周在多份報章撰文,再次解釋他就「重奪公民廣場案」申請刑期覆核的決定。通篇文章,司長援引法例,說明他的作為如何「合法」,從而自證他的決定沒有政治考慮。

然而,必須搞清楚的一個問題是,合法便等於沒有政治考慮嗎?

屬政治任命

香港市民是公道的,不會泛政治化地認為所有由律政司司長提出的案件(包括刑事和民事)都含有政治考慮,但當案件涉及反對中央政府或特區政府的政治事件或社會運動時,公眾往往都會用「律政司是否有政治考慮」這把尺去衡量它的一舉一動。為什麼呢?

先按下袁司長個人問題,從律政司司長這個職位的性質說起。根據《基本法》第63條,律政司主管刑事檢控工作,不受任何干涉。然而,特區政府推行主要官員問責制時,把律政司司長納入政治任命的其中一員;當時立法會民主派議員反對這個改革,理由是這樣勢必令律政司司長一職染上政治性,背負受政治影響的原罪。

大律師公會亦有立場書,提出「倘若律政司司長一職改由獲政治任命的官員擔任,就憲制方面而言,則須確保所有關乎是否提出刑事檢控的決定,一概由刑事檢控專員或律政司在不受干預的情況下作出,此點至為重要。另一做法是在建議的新制度下,律政司司長不再負責刑事檢控工作」。

可惜,特區政府沒有接納大律師公會和民主派議員的建議,政治任命的律政司司長依然擁有最終檢控權。隨着律政司司長不時都要承擔特區政府極具爭議的政治工作,律政司司長一職的政治性更強,足以令人合理地懷疑他在處理與政治事件有關的案件時,除法律之外還有政治考慮,例如今次「重奪公民廣場案」,肇因正是2014年時,周永康、羅冠聰和黃之鋒3名被告當時所屬的學聯和學民思潮,為反對律政司司長有份推銷的「人大八三一」政改方案而起的。

因此,不是香港市民對律政司司長有偏見,而是律政司司長本身就是政治化,香港市民才對他抱着合理的懷疑。

當然,袁司長在今次案件中的做法,更令人認為他瓜田李下。事緣有外國傳媒披露,刑事檢控科官員建議不就3名被告提出刑期覆核,惟袁司長不同意,堅持提出。袁司長沒有否認報道,更坦言同事之間的確有不同意見。若要證明案件沒有摻入政治因素,最好的方法就是公開袁司長與檢控科官員的意見。市民知情,自有公允評論。

判決產生的政治後果

還有一個思考的切入點,就是大家可以從判決產生的政治後果,推論袁司長有沒有政治考慮。法官審案固然沒有政治考慮,但其判決有時可以產生政治效果。以此案為例,最直接的兩個政治影響是,大幅增加市民參與政治和社會運動的成本,以及令3名被告失去參選資格。

除非袁司長承認他估計不到其法律行動會達到這些效果(但對於熟悉法律又有資源做研究的律政司來說,這是不可能的),或他公開表明不欲見到這些效果,並會提出補救措施,否則按照一件事的後果能夠反映做事的人的動機這個連普通市民都曉得的邏輯,市民認為這個案件既然有政治效果,足以反映袁司長有政治考慮,亦是合理的推論。

以上的問題,才是袁司長應該撰文解答的。

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律政司司長沒有說的事實