【文章】管治「新」風格? 淺論林鄭月娥的恆常溝通機制

明報 2017-4-24
A25 | 觀點

特首選舉塵埃落定。不論對選舉結果有什麼感想,政治畢竟是現實的。大家可以對選舉結果失望,卻不能對當選者沒有要求。尤其是在今屆選舉中,林鄭月娥是以低民望當選,選舉制度與社會民情的矛盾和反差更嚴重削弱其管治認受性和合理性。如何挽回民意支持是她必須和首先面對的政治現實。

修補撕裂、重建和諧,可說是今屆特首選舉中候選人最強調的政治主張,以回應近年絕大部分香港市民的共同願望。「團結社會」這4個字就不約而同地在林鄭月娥和曾俊華選舉政綱的前言裏出現。若然這不是為了選舉而擺出來的競選口號或權宜之計,那麼我們就要問:如何實現這個宏大卻帶點空泛的政治理想?

改善行政與立法——特別是特區政府與民主派——的關係,應該是修補撕裂與重建和諧的第一步。又從政治現實說起:相比行政長官選舉,立法會有至少一半議席是經直接選舉產生的,認受性和問責性比行政長官高之餘,亦是民意和社會狀况的縮影。更重要的是,儘管民主派在立法會中是少數派,但在連續多屆的立法會選舉中,民主派的得票率都超過五成(同樣是一種選舉制度與社會民情的矛盾和反差)。政府與民主派的關係是好是壞,意味着它是打算跟大部分香港市民「好來好去」,抑或「過唔去」。

行政立法必存緊張關係不等於必須敵對

再從憲制安排的角度看,根據《基本法》規定,立法會對行政長官及其政府有監察和制衡的職責。第73 條列明立法會行使的10 項職責和權力中,便有6項與政府的工作有直接關係,例如第1條規定立法會按照基本法規定的程序制定、修改和廢除法律,而眾所周知,幾乎全部的條例草案,都是由政府提出的;第2條規定立法會根據政府的提案,審核、通過財政預算案;第3條規定立法會批准稅收和公共開支;第5條規定立法會對政府的工作提出質詢等等;到第9條更訂明立法會有彈劾行政長官的權力及其程序。這是基本法設計下三權分立、互相制衡的原則,是以行政與立法必然存在緊張的關係,卻不等於彼此之間必須互相敵對。

過去5年,行政與立法關係陷入谷底,無非是梁振英以好鬥與橫蠻的態度和方法處理立法會事務。而上行下效也好,按照指示辦事也罷,部分政府官員也變得愈來愈「梁振英」。

民主派不妨當試金石

其實並非所有官員亦如是,即使是林鄭月娥,跟梁振英始終有分別。比如說梁振英當年競選行政長官時,政綱裏對行政與立法關係隻字不提,而林鄭月娥則在政綱中承諾「與立法會各黨派建立恆常溝通機制」。當然,溝通不一定能夠達至共識;說白一點,溝通了也不等於民主派會對政府的議案投贊成票。但有溝通總比沒有溝通好,溝通後投反對票也聊勝於沒有溝通便投反對票。

因此,既然新特首林鄭月娥許下諾言,民主派也不妨當試金石。專業議政幾名議員早前已去信候任行政長官辦公室邀請林鄭月娥會面,以檢驗一下她在選舉時力銷的「管治新風格」究竟有多「新」、她承諾要做到的溝通是否真正的溝通,然後由社會公論。作者是立法會(法律界)議員、公民黨執委及專業議政召集人

修補撕裂長期工作

候任行政長官林鄭月娥於當選後已馬上向公眾表示,她將會盡一切努力修補社會撕裂,亦將會和不同黨派不同政見人士溝通。這是值得大家讚賞和支持的舉措。她亦提到將來會有一個恆常溝通平台。

成果取決於雙方努力

筆者相信無論如何未來應該邀請泛民人士加入恆常溝通平台。然而就修補撕裂而言, 最後的成果如何也要取決於建制及泛民雙方的努力。較早前林鄭已經提出來屆政府希望邀請泛民主派人士加入,然而這邊廂一腔熱情邀請,那邊廂卻馬上碰了一鼻子灰,泛民的政黨包括民主黨急於謝絕好意,並重申不會容許黨員加入政府。

這恰恰展示了現今香港政治的困境:由於社會上兩陣營的支持者都對支持對象有巨大期望及壓力,特別是兩年前非法佔中後,反對派的支持者有相當部分在思想上變得非常牢固,甚至更趨邀進,在這情况下反對派要嘗試認同建制派的部分舉措就變得非常危險。因此,筆者不難想像泛民此刻急不及待跳出來斷然拒絕林鄭,這基本上也是明哲保身的做法。然而,長遠而言,反對派如何嘗試疏導這種壓力,或在輿論上引導支持者接受這建議,是將來能否成事的關鍵。如果反對派用當年對8.31 政改的模式,即從頭至尾綑綁反對(筆者已經忘記了當年反對派進行了幾多次聯署反對,後來甚至有人質疑是否必要不斷重複聯署,實屬多餘),最後令自己轉身也難,這樣並非解決問題的方法。

早前我應邀出席本地某大電視台英文節目就提到,林鄭已踏出第一步,向泛民伸出橄欖枝,希望反對派能嘗試接受邀請加入政府,若能成事將會是修補撕裂重大一步。修補撕裂,並非短期可以做到,是長期努力才見成果,筆者也寄語反對派:千萬不要一如以往,今天提出反對,明天政府作出讓步,後天再突然反口加碼提出新要求,這樣是無法促進雙方信任的。

「先民生後政治」較好

最後,正如我於英文電視節目所言,林鄭上任後應該首先處理較為迫切的民生問題,例如房屋等。林鄭於政綱裏吸納了民建聯的意見,即研究容許居屋業主免補地價下將居屋物業出租,筆者認為這些都是回應民生訴求的工作。林鄭如果先在民生工作上做出成績,甚至在過程中與泛民溝通合作從而爭取他們的信任,當這些信任累積起來後,他日再推動比較複雜及爭議性大的政改時,將會較為有利於達成共識。因此,未來還是「先民生,後政治」較好。作者是民建聯立法會議員

( 「解構林鄭月娥治港藍圖——下屆政府施政評析系列」周三再續)

(編者按:林鄭月娥當選下屆行政長官,今年7月1日香港將換上新特首、新政府。她在競選政綱中表示會「注入新風」,提出「管治新風格」、「政府新角色」等理念。《明報》觀點版就此邀請社會各界專家、學者、持份者撰文評析下屆政府各施政管治範疇,前瞻未來5年林鄭月娥治港藍圖。林鄭月娥勝選後表示「首要工作就是去修補撕裂和解開鬱結,團結大家向前」,改善行政機關與立法機關的關係無疑是當中重要一環。競選政綱中她「承諾與立法會各黨派建立恆常溝通機制」,立法會議員郭榮鏗和周浩鼎分別撰文評論此項建議。)

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管治「新」風格?淺論林鄭月娥的恆常溝通機制

【文章】新特首的首要任務是什麼?

明報 2017-1-19
A29 | 觀點

問特首參選人:有能力在未來5年帶領香港應對外圍的不確定環境(如美國新任總統特朗普上台後可能帶來的經濟衰退和財政波動),以及處理香港內部的不穩定和挑戰(如落實普選、中港關係、社會不公平、個人收入增長停滯及房屋問題等)嗎?

隨着財政司長曾俊華和政務司長林鄭月娥先後辭職獲中央批准,新一任特首選舉的形勢可說是明朗化和白熱化。不論鹿死誰手,行政長官作為香港這個城市的最高官位,千頭萬緒,他的首要任務應該是什麼?

《基本法》第48條列舉了行政長官有13項職權,當中有3項是與立法會直接有關的,包括第3款「簽署立法會通過的法案,公布法律;簽署立法會通過的財政預算案,將財政預算、決算報中央人民政府備案」、第10款「批准向立法會提出有關財政收入或支出的動議」,以及第11款「根據安全和重大公共利益的考慮,決定政府官員或其他負責政府公務的人員是否向立法會或其屬下的委員會作證和提供證據」。

另外,基本法第64條更訂明行政長官領導的「香港特別行政區政府必須遵守法律,對香港特別行政區立法會負責:執行立法會通過並已生效的法律;定期向立法會作施政報告;答覆立法會議員的質詢;徵稅和公共開支須經立法會批准」。

這個說明什麼?就是不論大家願意也好、討厭也罷,在基本法設計的香港憲制框架下,行政長官及其領導的特區政府最重要的工作,就是與立法會互動——姑勿論是監察、制衡還是合作也好。這個當然是「三權分立」此一普世憲政文明的原則,亦是基本法沒有寫明「三權分立」卻有「三權分立」之實的體現。

最首要與民主派恢復正常關係

從憲制安排的角度看,無可否認的是在基本法的設計下,行政長官及特區政府與立法會的權力失衡——前者權力過大,立法會往往難以做到有效的制衡和監察。從政治制度的角度看,立法會再不民主,也至少有一半議員是循直選產生( 「超級區議會」議席出現後,更超過一半),認受性比非民主選舉產生的行政長官高。而從政治形勢的角度看,儘管民主派在立法會屬少數,但實情是在每次立法會選舉中,民主派的得票都超過投票總數的一半。

因此,香港的政治僵局和施政困難,肇因不是立法會權力太大和立法會內有民主派存在,而是政治制度逆反政治現實。過去4 年多,在梁振英管治下,行政與立法關係——尤其是與民主派的關係——跌至冰點,同時香港社會也出現了史無前例的撕裂,證明立法會與社會民意是緊密扣連的。也就是說,任何一個行政長官如果要緩解社會撕裂,最重要和最首要的一步,必定是與民主派恢復正常的關係。

政治離不開「人」——按照政治倫理、制度、法律和現實,做好個人的本份之餘,更要尊重其他人肩負的公職崗位所要求履行的職責。目前各個有意競逐下一任行政長官的人,會怎樣處理其與民主派的關係,將會預示香港究竟是繼續撕裂還是得到修復,拭目以待。

誰有能力帶領香港應對挑戰?

最重要的是,誰有能力在未來5年帶領香港應對外圍的不確定環境(如美國新任總統特朗普上台後可能帶來的經濟衰退和財政波動),以及處理香港內部的不穩定和挑戰(如落實普選、中港關係、社會不公平、個人收入增長停滯及房屋問題等)?這些都是我們必須思考的問題。

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【文章】從點、線、面團結專業界別民主力量

明報 2016-12-30
A25 | 觀點

在香港政治制度中, 最不民主的一塊,莫過於選特首的選舉委員會和立法會的功能組別。香港的工商名流及專業界別,是組成這一塊的最主要成分。然而,制度的不民主,不但沒有消磨市民爭取民主的意志,反而因不民主制度的種種遺害,使市民愈發明白民主之必要。

今年立法會和選委會選舉,民主派在專業界別都贏得有史以來最多的議席。這樣足以證明,專業界別是爭取民主的一股穩實可靠的力量。

在這個好勢頭下,民主派不能滿足於個別政治人物或專業界別的勝利,而需要更進一步,團結起來,透過協同和合作,壯大爭取民主的力量。

「專業議政」的出現,正是立法會內個別專業界別的民主派議員,將「點」連成「線」的嘗試。過去立法會內的民主派功能組別議員,個別的聯繫不強;唯一的結連,就是大家都屬於泛民陣營。但隨着近年的政治形勢更見複雜,立法會選舉結果顯示不論建制派還是民主派,細碎化的趨勢更明顯。正因如此,重新整合和加強合作就更見必要和迫切。

是以筆者與其他6名專業界別的功能組別議員,組成「專業議政」。「專業議政」的最大特色,不止是跨界別,更是跨背景,我們的成員既有政黨黨員、專業團體成員,亦有不屬於任何組織聯繫的獨立人士。但單是這樣,仍不足夠。因為民主派要搶佔的戰場,不止於立法會,還有選委會。「專業議政」組成後的第一項大工程,就是聯絡各專業界別的「傘後」組織,鼓勵當中的有志者參與選委會選舉,並提出共同政綱,就是:反對梁振英連任、反對人大8.31決定並要求盡快重啟政改以落實「雙普選」,以及守護香港核心價值。「專業議政」透過與不同界別合作,織成一個更大的「面」,以「民主300+」為旗幟,全力在選委會選舉中搶攻。

選舉過程和結果再次證明「團結就是力量」。選委會選舉投票日前兩天,梁振英宣布放棄競選連任。但這個變化,對於認清目標——既要換人,更要換制度——的選民不奏效。民主派選委取得有史以來最多的超過300個席位,說明專業界別的民主力量只要夠團結和強大,是能夠帶來階段性成功的。

須超越策略計算探究港人想要什麼如今所有人都問, 「民主300+」接下來會怎樣運用我們的提名權、會支持或投票給哪名候選人,以及民主派應否派人參選等等。這些都是重要的問題。但大家別忘記,香港人最關心的是香港未來5至10年會怎麼樣:我們將會有一個怎樣的政府?我們想要的是一個怎樣的香港?在所有策略和政治計算之中,我們絕不能漠視這些存在於香港人心裏的核心問題。普遍香港人對這些政治論述和計算沒有興趣,所以我們必須超越所有策略計算,探究香港人想要的是什麼。

當我們說想要捍衛香港人核心價值,那現在是不是適當時候將之具體地提出來?

法治和程序公義無疑是核心價值的一部分。我們是否接受官員推行政策或計劃時,沒有理會恒常和正當的程序、是否符合法律,也沒有做諮詢,卻只是基於官員——而他們不是民選的——相信自己是做正確的事便去做?我們是否希望由輕蔑立法會和代議士的官員領導香港?當然,也沒有人會接受中聯辦治港。

要消滅社會上林林總總的不公平,香港人希望有什麼政策?我們要怎樣運用高達7000 億元的盈餘,一方面讓香港人受益,另一方面為21世紀香港的未來打下基礎?不同的參選人有否勾勒出他們對香港的願景?我們要如何運用公共資源去解決目前我們見到在社會存在的不公平?這些問題我們至今還沒聽到他們的回應。

必須聚焦公眾利益

我們需要聆聽香港人對上述問題的想法。作為選委,我們很容易會認為自己只是在一個小圈子裏操作,思考關於策略的問題。但我們不能落入這種迷思。正如英國首相文翠珊說「politics is not a game」。

在「特首跑馬仔」的氛圍下,身處局中的我們很容易會掉入這個遊戲心態;但身為選委,無論如何我們都必須時刻聚焦於公眾利益。

香港人對我們有更大的期望,我們必須聆聽他們的聲音。這是「民主300+」的責任和目標。而最重要的,是「民主300+」必須團結一致,讓這300多票發揮最大的效用。

作者是公民黨執委、「專業議政」召集人及立法會(法律界)議員

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【文章】27年前的六四事件與2047年的香港

明報 2016-6-3
A30 | 觀點

每一件歷史大事件,它的影響力不會止於當代,而是會延及往後數十年的發展軌迹。

今年六四,爭論和是非好像特別多。口舌之爭源於一眾專上學府的學生會決定不參與由支聯會在維園舉辦的燭光集會。如果撇開他們那些令人感到冒犯的言論,當中其實提出了一個很值得思考的問題,就是六四跟我們有什麼關係?

六四確確實實影響香港民主發展

或許有不少朋友已經可以講出幾個關係,比如說六四孕育了香港幾代人的民主意識,也有人曾經因此對香港的前途感到悲觀而選擇移民。這些,對不少人的人生來說是很重要,甚至是最深遠的影響。但對今天的年輕人,也就是在六四之後才出生的一代,他們可能覺得事不關己;至少,他們的政治理念和意識,應該不是因六四萌生的。

然而,六四卻確確實實地影響着今日香港民主發展的軌迹。

六四發生的時候,也是《基本法》草擬期——其實反過來說才更準確:在基本法草擬期間,發生了六四事件。兩件歷史大事同時發生,雖然未必有互動作用,卻肯定有單向的影響。根據當時的紀錄,六四事件令基本法的草擬工作暫停了,有些民主派人士退出了起草委員會。而更重要的,是在草擬基本法時有根本的修改,最明顯和重要的例子,正是關於香港回歸後行政長官和立法會產生辦法的民主化進程。行政長官和立法會的產生辦法,可說是草擬基本法時引起香港社會最多和最激烈討論的議題。左、中、右各路人馬都提出自己的方案,後來查良鏞和查濟民提出協調方案(時稱「雙查方案」)。方案建議第二任及第三任行政長官由800人組成的選舉委員會選出,而立法會則分3屆發展至半數議席由直選產生。此外,第三任行政長官在其任內須舉行一次全體選民投票,以決定第四任行政長官是否以普選產生和第五屆立法會是否全面直選。

「雙查方案」在當時被抨擊為太保守,卻得到中央的青睞,於是成為了「主流方案」,並寫入1989 年2月寫成的基本法草案的第二稿中。其中關於全體選民投票決定行政長官和立法會普選的規定,分別載於附件一第7條和附件二第3條,茲分列如下。

附件一第7條: 「在第三任行政長官任內,立法會擬定具體辦法,通過香港特別行政區全體選民投票,以決定是否由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後,普選產生行政長官。投票結果報全國人民代表大會常務委員會備案。」

附件二第3條: 「在第四屆立法會任內,立法會擬定具體辦法,通過香港特別行政區全體選民投票,以決定立法會的議員是否全部由普選產生。投票結果報全國人民代表大會常務委員會備案。」

此外,附件一第8條和附件二第4條更訂明,如投票決定不變,每隔10年可再舉行一次全體選民投票。當時這個太保守的方案,特別是有公投部分,對今日的香港人來說,說不定是求之不得。然而為何最終有關公投的部分會在基本法中「被消失」了?箇中原因或許要靠當時的草委憶述,文獻只記述了六四事件發生後半年,基本法草擬工作重回正軌後,大家認為香港政制發展「寧穩勿亂」。自此,基本法便只保留了「雙查方案」中最保守的部分,成為回歸至今香港政制發展的藍圖,更是限制。

漠視歷史無法正確思考未來

筆者之所以詳細列舉這段歷史,是想帶出如果要說六四對今日香港每一個市民——不論是「80前」還是「80後」——有什麼影響,以上就是最實在和最貼身的例子。所以,除非某人是抗拒民主或放棄民主,否則又怎可以認為六四是事不關己呢?

既然27年前的六四事件對今日的香港有如此深遠和實在的影響,那麼今日香港人繼續紀念六四,除了「懷緬過去」之外,對我們的未來有什麼作用呢?這個應該是當前着緊2047年時香港會變成怎樣、在2047年時是香港社會的中堅——今日的年輕世代所關心或疑慮的問題。

筆者也屬於這個世代,今年六四會一如以往地去燭光集會,我的想法和心情是:每一個地方都有它的歷史、現在和未來,無法切割。六四發生在27年前,卻依然影響香港的現在和未來。忘記或漠視這段歷史,就是不認識現在的香港,也無法正確思考香港的未來。我支持民主,認為這是香港早就應該落實,而且在2047年後也必須繼續實行的政治制度。27年前在天安門廣場爭取民主的人們,不單是為中國爭取民主,也是為香港爭取民主。他們因此而犧牲,是值得我們紀念和致敬。而每一次燭光集會,都是一次爭取民主的運動,是向對抗拒民主的人——不論是否當權者——發出沉默的吼聲,更是他日香港實現民主的其中一塊磚石。

27年前的六四事件與2047年的香港

【文章】饒戈平證實一地兩檢不可行?

明報 2016-3-18
A36 | 觀點

高鐵,從一開始就不單是一個工程項目,而是一個制度衝擊。所以,當工程的問題解決了,即政府終於在建制派的護航下取得超支撥款後,建制派便開始討論「正題」—— 「一地兩檢」要如何落實。

偷換概念繞過基本法

當律政司長袁國強和運輸及房屋局長張炳良每逢對「一地兩檢」的問題還是支吾以對、「尚在研究,未有定案」時,北京大學法學院教授兼香港基本法委員會委員饒戈平在人大政協兩會期間提出了一個建議:他認為,在西九總站實施「一地兩檢」,只是實施內地出入境和海關法例,並不是全面實施內地法律,因此毋須將有關法律納入《基本法》附件三,只要特區政府與內地部門商討一份協議,再交由人大常委會決定便可。

饒戈平上述的意見,完全是以偷換概念來繞過基本法。只要曉得閱讀中文,已經可以看得出當中的謬誤。

他的建議的前設,是「一地兩檢」只是實施內地出入境和海關法例,並不是全面實施內地法律。這個前設,明顯是要規避基本法第18條第二款的規定: 「全國性法律除列於本法附件三者外,不在香港特別行政區實施。凡列於本法附件三之法律,由香港特別行政區在當地公布或立法實施。」他的前設,其實有兩個謬誤:第一,不是全面實施內地法律,所以毋須納入基本法附件三。其實不論是要在香港實施整條內地法律,抑或實施某條內地法律的部分條文,都必須依循基本法第18條第二款的機制,沒有他途。第二,內地的出入境和海關法例,是全國性法律。筆者翻查《中華人民共和國出境入境管理法》和《中華人民共和國海關法》等內地出入境及海關法律,都指明是全國劃一執行的(其實以中國那種單一制的國家結構,又怎麼可能出現各省市好像美國的州份那樣,能夠有自己的法律)。因此如果認為內地的出入境和海關法律不屬於「全國性法律」,那是對內地法律毫無認識;而以曲解「全國性法律」作為規避基本法第18 條第二款的理據,則是對基本法的不尊重。

前設錯亂,方案就不可能正確。

饒戈平的方案,是只要特區政府和內地部門達成一份協議,再交由人大常委會決定便可。這個,分明是不符合上引基本法第18條第二款的規定,而且不論是按普通法還是大陸法原則理解,法律既然已經規定了制訂法律的方法和程序,若然不按既定的方法和程序立法,不是17條和第18條列明香港擁有自行立法的權力即蕩然無存。

個別內地學者的法律分析和建議不符法治原則,香港人是見慣不怪的。只要不認真看待,一笑置之,便不會有損香港的優良法治制度。但令人驚訝的是,饒戈平建議一出,律政司則表示其建議是研究方向之一。如此違反基本法的建議,律政司竟然費心力和花資源去研究,如此荒唐,難怪市民會質疑律政司究竟是不是在破壞香港的法治。

應轉移研究車上檢兩地兩檢

除饒戈平外,另有建議認為香港立法會透過本地立法來實施「一地兩檢」。惟基本法第11條第二款訂明: 「香港特別行政區立法機關制定的任何法律,均不得同本法相牴觸。」要是訂立的法律條文內容,或立法的過程不符合基本法的規定,則要冒很大的司法覆核風險。這個比起高鐵「爛尾」,對特區政府、高鐵和納稅人貢獻的公帑,損害更大。

如果說饒戈平還有一丁點「貢獻」就是他證明了「一地兩檢」是無法符合基本法的(否則就不用提一個他認為毋須觸動基本法的建議了)。既然如此,特區政府應立即放棄研究「一地兩檢」,轉移研究「車上檢」或「兩地兩檢」等方案吧。繼續研究「一地兩檢」,唯一的作用只是為特區政府和香港法治帶來無可彌補的破壞。

饒戈平證實「一地兩檢」不可行?

【文章】「車上檢」:一個比「一地兩檢」更好的方法

明報 2015-12-4
A35 | 觀點

廣深港高鐵是回歸以來一大夢魘式的基建工程。打從一開始在極度爭議聲中通過工程撥款,然後不斷超支和延遲通車日期,還有更要命的是政府死心不息地研究一個在《基本法》規定下絕對不可行的「一地兩檢」。最近律政司長袁國強在北京與內地官員會面後,更明言希望高鐵通車時可落實「一地兩檢」,但若要做到,就必須讓內地官員在香港執法,並會朝着這個方向繼續研究。

研究「一地兩檢」只有兩個結果

做工程,只要肯花多些錢,請多些人,日以繼夜地開工,最終總會完工(是否物有所值則另作別論)。然而法律問題不是工程項目,不是肯多請幾個律師,長年累月地研究,便能夠找到辦法,甚至令違法變成合法。其實早在立法會討論高鐵撥款時,不少議員和民間社會已質疑「一地兩檢」在基本法規定下是不可行,過去多年亦有很多法律界同業指出它是違反基本法,卻沒有法律意見說明它怎麼能夠不違反。然後經過那麼多年的討論和研究,連律政司到現在還不敢確定「一地兩檢」在法律上可行。這樣已足以證明「一地兩檢」是切實不可行的,再花時間去研究,結果只有兩個,不是徒勞無功,就是走火入魔——袁司長說必須讓內地官員在香港執法,正是走火入魔的表徵。

筆者在今年5月26日一篇題為〈高鐵引申法律四問〉的文章中(刊《信報》),已簡明和全面地闡釋了「一地兩檢」為何在基本法的規定下不可行的法律理據,於此不贅。這裏要補充一些較旁支但更混亂的法律問題:若然實施「一地兩檢」,除了在西九龍總站劃出一個地方作為內地司法管轄區外,整條鐵路——包括列車以及行經路段——那一大片香港土地是否都要劃作內地的司法管轄區?若然有人在列車上犯法(例如打架),或是列車在行駛時惹起法律爭議,例如發生意外導致人命或財產的損失,究竟是根據香港還是內地法律處理?該路段的維修保養和安全措施,該由香港還是內地負責?又或者因高鐵而衍生的環境問題,究竟香港的環境影響評估是否適用?

誠如近年一句流行語所言:辦法總比困難多。筆者之所以孜孜不息地舉出「一地兩檢」有那麼多法律難題,除了論證「一地兩檢」不可行外,更重要的是想帶出「一地兩檢」不是唯一的方法,實在還有其他方法能夠發揮與「一地兩檢」相同的效果,卻無「一地兩檢」所衍生的問題。那個方法,可以叫做「車上檢」。

「車上檢」有兩個步驟:第一步是預先登記。其實曾經在內地乘搭高鐵的朋友早有此經驗,就是需要憑回鄉證購票(內地人則憑身分證)。所謂預先登記,就是乘客在香港憑證件購票時,香港的入境處官員記錄其證件,然後將證件資料交予內地執法人員。接着第二步便是「車上檢」,讓內地執法人員駐在列車上,當列車進入內地司法管轄區後,即以內地官員身分執行內地法律。然而,由於從香港到福田站一段車程只有14 分鐘,因此為免延誤高鐵的行車時間,可考慮以福田站為目的地的乘客下車後在車站內做檢查。至於以廣州南站為目的地的乘客,則由駐在車上的內地官員檢查。時間方面,從進入內地境內至廣州南站,車程約有30 分鐘,相信足夠為那些乘客做檢查。若遇有可疑人物,甚至已經發現有違反內地法規的事件,則可在下一個內地車站請該乘客下車處理。

有相同效果沒「一地兩檢」缺點

「車上檢」的最大優點,是完全不會增加高鐵的行車時間,這個與「一地兩檢」的效果是一模一樣的。雖然,以福田站為目的地乘客無法做到「車上檢」而需要在福田站做檢查,可能會多花少許時間,但這個方法可以完全消弭違反基本法和破壞「一國兩制」的風險,相信香港市民會認為是值得的。

高鐵的精髓在於「快」,相信沒有人會否定,因此無論在硬件和軟件上,都以快速和方便為目標, 「車上檢」是一個與「一地兩檢」有相同效果,但完全沒有「一地兩檢」的缺點——即違反基本法——的方法。况且「車上檢」在其他地區或國家的跨境列車早已證實行之有效,不時到外國公幹和旅遊的政府高官們,理應知道有這個方法存在。不去探討容易的方法,反而研究極複雜甚至是不可行的方案,似是「項莊舞劍,志在沛公」。政府堅持要做「一地兩檢」,解決高鐵通關問題說不定只是幌子,實際上是要弄一套機制,為日後讓內地官員來港執法大開方便之門。

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【文章】寫在去上海之前

明報 2014-04-10
A31 | 觀點

《寫在去上海之前》

儘管涉足政壇日子尚淺,但全體立法會議員到內地訪問這情景,卻是似曾相識:2005 年,正值2007 年行政長官和2008 年立法會產生辦法的政改工作進行得如火如荼之際,時任特首曾蔭權邀請全體立法會議員——包括泛民主派議員——到珠三角訪問。當下,香港正就2017 年行政長官和2016 年立法會產生辦法的政改方案展開諮詢,現任特首梁振英則邀請全體立法會議員訪問上海。這樣看來,邀請議員上大陸,是中央政府與泛民主派在政改博弈時的其中一個策略。

修函王光亞表達法律界原則

與內地官員直接溝通,是應該把握機會。所以2005 年時,即使行程沒有安排主責處理政改的官員與議員見面,但因為那是泛民主派議員破天荒首次官式訪問內地,故欣然應邀,希望藉此打開繼續溝通的大門,從而讓雙方在政改問題上達至共識。最終雖然事與願違,但那次失敗的經驗反而令大家意識到,若要處理重大而且複雜的問題,第一步要做的不再是遊山玩水式的政治秀,而是愈早展開直接的溝通和愈快聚焦關心的議題愈好。因此今次上海之行,泛民主派議員要求行程中必須有足夠的時間討論政改,以及出席的中央官員必須在政改方面有重要角色,並不是擺姿態式的叫價,而是真心誠意希望解決問題。

由於此行目標明確,責任重大,而中央和特區政府在今次政改中,以《基本法》為最大前提,因此我聯同全體29 位行政長官選舉委員會法律界委員,修函致擬到上海與議員面談政改的國務院港澳事務辦公室主任王光亞先生和全國人大常委會香港特別行政區基本法委員會主任李飛先生,表達香港法律界對在《基本法》的框架下政制發展的一些原則。茲將信件的內容抄錄如下:

我們是由香港法律界選出的代表,致函閣下乃為香港的法律界表達就2017 年行政長官以普選產生的政制改革方案的意見。

《基本法》第45 條訂明,行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情况和循序漸進的原則而規定,最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序後普選產生的目標。

在此政制框架下,我們認為2017 年行政長官產生辦法須符合以下基本原則:

(一)2017 年行政長官應以普選方式選舉產生,該普選必須為能夠反映香港市民意願的真正民主選舉;

(二)提名委員會應具廣泛代表性,即必須能夠反映香港市民的意願;

(三)提名方法應符合民主程序,其唯一目標必須是讓香港市民有真正的選擇及反映香港的實際情况及香港市民的意願,以達至一個真正民主的選舉;

(四)《基本法》第26 條,以及第39 條指明須於香港實施的《公民權利和政治權利國際公約》均規定,任何人的被選舉權不得受到不合理的限制;及

(五)按照循序漸進原則,參選行政長官的提名門檻及∕或取得提名的難度,均不得高於2012 年行政長官選舉時採用的提名機制。

我們期望2017 年行政長官產生辦法的任何方案都必須嚴格按照上述5 點原則來制定,並相信這樣方能符合《基本法》相關條文的要求及香港市民的民主訴求。

我們相信,這5 點原則既符合《基本法》的規定,亦符合香港的民意,更符合民主的真正理念。當然,我們不會奢望一封短信、一次見面就能締造共識,但期望這是讓2017 年政改方案的討論重回正軌的契機。

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【文章】「民主程序」的原意和意義

明報 2013-12-12
A38 | 觀點

《「民主程序」的原意和意義 》

負責領導政改諮詢的政務司長林鄭月娥上月邀請香港基本法委員會主任李飛來港,目的是希望李主任就《基本法》中有關本港政制發展的條文,特別是第45 條作一些法律理解的分享。可是訪港3 天,李主任沒留下很多精闢的法理分析,倒是拋下了不少《基本法》裏沒有的政治名詞,令大家對《基本法》第45 條的解讀更見分歧,甚至有違其本身的意思。

《基本法》第45 條訂明: 「行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情况和循序漸進的原則而規定,最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標。」當中較具爭議,亦對2017 年特首選舉是否屬於真正民主的普選有決定性影響的字眼,是「民主程序」。所謂「民主程序」,究竟是什麼呢?我們不妨從當年《基本法》起草的歷史入手,嘗試理出「民主程序」的立法原意,從而了解其真正的意義。 Continue reading

【文章】港視司法覆核的局限

明報 2013-11-01
A36 | 觀點 | By 郭榮鏗

《港視司法覆核的局限》

近日與朋友閒談,話題總會扯到免費電視牌照的風波,而且都異口同聲說特區政府不發牌予香港電視,決定本身難以理解之餘,事後又不解釋原因,更是惹人氣憤。所以,當大家知道香港電視可能會提出司法覆核,便滿心期待法庭能迫使特區政府交代不發牌的理據,甚至可以扭轉不發牌的決定。

司法覆核是法治的重要一環。任何人若認為行政或立法機關作出的決定不公義,均有權透過司法覆核要求法院審視該決定的合法性。尤其在今次事件中,政府已表明若香港電視不滿其決定,唯一的方法便是提出司法覆核。在此情勢下,公眾便不免會對司法覆核有一個良好的「合理期望」。

不是「萬應靈丹」

然而,真實的情况是,儘管司法覆核是唯一的方法,也可能是最強力的武器,但始終不是「萬應靈丹」,原因有兩方面:第一,司法覆核針對的,是「程序公義」(procedural justice)的問題;第二,司法覆核未必能扭轉行政機關原本的決定。 Continue reading

【文章】關於特權法的一點常識——答郭文緯先生

明報 2013-06-12
A19 | 觀點 | By 郭榮鏗

《關於特權法的一點常識——答郭文緯先生》

近日前副廉政專員郭文緯發表了一篇題為〈到底是誰混淆視聽?〉的文章(下稱「郭文」),點名批評筆者在5 月21 日〈該如何追查湯顯明〉一文中,提出立法會應引用《立法會(權力及特權)條例》(下稱「特權法」)調查湯顯明事件的論點。郭文的主旨,在於立法會引用「特權法」,會影響湯顯明先生在刑事程序中的權利,從而有違公平審訊的法律原則。其實,只要對「特權法」和香港的法律制度有深入一點的認識,便不至於產生郭文提出的質疑。

立法和司法權限分明

「特權法」源於80 年代,中英雙方在討論香港回歸安排時,為提升香港立法機關的地位,建立類似西敏寺「三權分立」模式的憲政制度,於是參照英國的法例,而賦予立法會「特權法」,其中包括被尊稱為「尚方寶劍」的調查權力,用以在行政機關出現嚴重錯失時進行調查。按此制度,行政、立法和司法三權各司其職,權限分明,互相制衡的同時亦互不干犯。以「特權法」為例,第16(1)條訂明,證人不能以提出的證供有可能令其被控以刑事罪行為由,而拒絕回應議員的問題。然後,第16(2)條隨即補充,證人在作供時的陳述或承認,在任何法律程序中均不得被接納為對其不利的證據。這個安排,不但杜絕了被調查者有逃避立法機關調查的藉口,因而削弱立法機關的權力和職能,更避免了與普通法中被調查者有權保持緘默的原則牴觸,確保其法律權利,從而維持司法程序的公平和公正。這樣,正好體現了立法和司法兩者的權限分明,以及在公眾利益與被調查者的權利之間有一個恰當的平衡。

其實,立法會在引用「特權法」調查事件時,執法和司法機關同時展開調查和審訊的例子,屢見不鮮,但郭文所提到的影響,卻從未出現過。最近期的例子,是2008 年「雷曼事件」,立法會引用「特權法」調查,期間有3 位銀行職員被警方落案起訴,但最後均被法庭以證據不足而獲判無罪。這樣在在證明,立法會行使「特權法」絕對不會影響被調查者的法律權利,更無可能動搖公平審訊的法律原則。之所以能夠做到這樣,除了因為當聆訊觸及到一些關鍵性的事實問題時,議員會自覺地特別小心處理之外,也因為無論有關委員會有沒有動用「特權法」,證人會否享有相關的法律權利保障,立法會都會在制度上採取所有可行的方法,務求消除對日後可能出現的司法程序的影響。例如對任何有可能觸犯刑事罪行的被調查者,立法會均會以閉門形式展開聆訊,確保其證供不會外泄;而立法會提交的調查報告中,如有內容可能影響日後的刑事審訊,一律會被暫時遮蓋,直至所有法律程序完結時才公開。

影響從未出現過

相反,假設郭文提出的質疑成立,則會出現以下矛盾:第一,郭文認為在刑事審訊之前,有關的傳媒報道均有可能令被告人不能獲得絕無偏見和絕對公平的審訊。然而,所有在法庭審訊的案件(尤其是重大案件),事前都有可能已經傳媒廣泛報道甚至評論。若郭文的質疑成立,那是否意味着傳媒要避免報道有可能成為刑事案件的事件?這樣既不合理,亦無可能。反過來說,筆者深信,憑藉我們優良的司法制度,以及司法人員的專業操守和水平,尤其是法官對陪審團作出的引導,即使事件經過傳媒的廣泛報道,也不會對被告人在審訊時構成偏見和不公平的對待。

筆者在上次和本文的論點,其實只有一個,就是追查湯顯明事件,不同方法有不同的效果,大家可按其方法和切入點去調查事件,但不應否定某一個方法,特別是不應抹煞立法會應有和該用的權力。是以,筆者從不否定廉署應該和有能力調查湯顯明事件,然而是否由執法機關立案調查的案件,立法會或其他機構便一概碰不得呢?當然不是。因為立法會專責委員會的調查也將會兼及廉署的現行體制,以及前廉政專員和其他廉署職員的可能作出的不當行為,而這些行為,即使不算犯法,但亦有必要向公眾交代,藉此釐清事件被揭露以來社會大眾對廉署的種種猜疑。更何况廉署回應立法會議員質詢時,已出現令人有合理懷疑其護短的陳述,這更需要由立法會親自追查真相。

如果郭先生是真心誠意要維護他服務了大半生的廉政公署40 年得來不易的聲譽,便更應該以開放態度接受公眾對廉署的監察,而非堅持在湯顯明事件上廉署有唯我獨尊的調查權力,這最終只會將廉署推向被公眾認定是「官官相衛」的深淵。這樣,無論對廉署或香港社會而言,都是最沉重的打擊。

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