【文章】關於特權法的一點常識——答郭文緯先生

明報 2013-06-12
A19 | 觀點 | By 郭榮鏗

《關於特權法的一點常識——答郭文緯先生》

近日前副廉政專員郭文緯發表了一篇題為〈到底是誰混淆視聽?〉的文章(下稱「郭文」),點名批評筆者在5 月21 日〈該如何追查湯顯明〉一文中,提出立法會應引用《立法會(權力及特權)條例》(下稱「特權法」)調查湯顯明事件的論點。郭文的主旨,在於立法會引用「特權法」,會影響湯顯明先生在刑事程序中的權利,從而有違公平審訊的法律原則。其實,只要對「特權法」和香港的法律制度有深入一點的認識,便不至於產生郭文提出的質疑。

立法和司法權限分明

「特權法」源於80 年代,中英雙方在討論香港回歸安排時,為提升香港立法機關的地位,建立類似西敏寺「三權分立」模式的憲政制度,於是參照英國的法例,而賦予立法會「特權法」,其中包括被尊稱為「尚方寶劍」的調查權力,用以在行政機關出現嚴重錯失時進行調查。按此制度,行政、立法和司法三權各司其職,權限分明,互相制衡的同時亦互不干犯。以「特權法」為例,第16(1)條訂明,證人不能以提出的證供有可能令其被控以刑事罪行為由,而拒絕回應議員的問題。然後,第16(2)條隨即補充,證人在作供時的陳述或承認,在任何法律程序中均不得被接納為對其不利的證據。這個安排,不但杜絕了被調查者有逃避立法機關調查的藉口,因而削弱立法機關的權力和職能,更避免了與普通法中被調查者有權保持緘默的原則牴觸,確保其法律權利,從而維持司法程序的公平和公正。這樣,正好體現了立法和司法兩者的權限分明,以及在公眾利益與被調查者的權利之間有一個恰當的平衡。

其實,立法會在引用「特權法」調查事件時,執法和司法機關同時展開調查和審訊的例子,屢見不鮮,但郭文所提到的影響,卻從未出現過。最近期的例子,是2008 年「雷曼事件」,立法會引用「特權法」調查,期間有3 位銀行職員被警方落案起訴,但最後均被法庭以證據不足而獲判無罪。這樣在在證明,立法會行使「特權法」絕對不會影響被調查者的法律權利,更無可能動搖公平審訊的法律原則。之所以能夠做到這樣,除了因為當聆訊觸及到一些關鍵性的事實問題時,議員會自覺地特別小心處理之外,也因為無論有關委員會有沒有動用「特權法」,證人會否享有相關的法律權利保障,立法會都會在制度上採取所有可行的方法,務求消除對日後可能出現的司法程序的影響。例如對任何有可能觸犯刑事罪行的被調查者,立法會均會以閉門形式展開聆訊,確保其證供不會外泄;而立法會提交的調查報告中,如有內容可能影響日後的刑事審訊,一律會被暫時遮蓋,直至所有法律程序完結時才公開。

影響從未出現過

相反,假設郭文提出的質疑成立,則會出現以下矛盾:第一,郭文認為在刑事審訊之前,有關的傳媒報道均有可能令被告人不能獲得絕無偏見和絕對公平的審訊。然而,所有在法庭審訊的案件(尤其是重大案件),事前都有可能已經傳媒廣泛報道甚至評論。若郭文的質疑成立,那是否意味着傳媒要避免報道有可能成為刑事案件的事件?這樣既不合理,亦無可能。反過來說,筆者深信,憑藉我們優良的司法制度,以及司法人員的專業操守和水平,尤其是法官對陪審團作出的引導,即使事件經過傳媒的廣泛報道,也不會對被告人在審訊時構成偏見和不公平的對待。

筆者在上次和本文的論點,其實只有一個,就是追查湯顯明事件,不同方法有不同的效果,大家可按其方法和切入點去調查事件,但不應否定某一個方法,特別是不應抹煞立法會應有和該用的權力。是以,筆者從不否定廉署應該和有能力調查湯顯明事件,然而是否由執法機關立案調查的案件,立法會或其他機構便一概碰不得呢?當然不是。因為立法會專責委員會的調查也將會兼及廉署的現行體制,以及前廉政專員和其他廉署職員的可能作出的不當行為,而這些行為,即使不算犯法,但亦有必要向公眾交代,藉此釐清事件被揭露以來社會大眾對廉署的種種猜疑。更何况廉署回應立法會議員質詢時,已出現令人有合理懷疑其護短的陳述,這更需要由立法會親自追查真相。

如果郭先生是真心誠意要維護他服務了大半生的廉政公署40 年得來不易的聲譽,便更應該以開放態度接受公眾對廉署的監察,而非堅持在湯顯明事件上廉署有唯我獨尊的調查權力,這最終只會將廉署推向被公眾認定是「官官相衛」的深淵。這樣,無論對廉署或香港社會而言,都是最沉重的打擊。

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【文章】該如何追查湯顯明?——用帳委會、專責委員會還是特首的委員會?

明報  2013-05-21
A36 | 觀點 | 郭榮鏗

《該如何追查湯顯明?——用帳委會、專責委員會還是特首的委員會?》

論說之前,先做題解。

政府帳目委員會(簡稱「帳委會」),是立法會內一個常設的委員會,負責研究審計署長發表的審計報告。委員會可邀請政府官員及公共機構的高級人員出席公開聆訊,提供解釋、證據或資料;委員會亦可就該等解釋、證據或資料,邀請任何其他人士出席公開聆訊提供協助。

至於專責委員會,平常最常聽到的,是立法會引用《立法會(權力及特權)條例》(簡稱「特權法」),就某一事宜成立的專責委員會,這種專責委員會有傳召有關人士到委員會席前作證或出示文件協助議員調查該事宜的權力。另外一種,則是根據《議事規則》第20 條,議員向立法會主席提交呈請書,然後由20 名議員在立法會上起立支持,主席即須將呈請書的事項交付專責委員會處理。最近我在立法會提交呈請書,要求調查前廉政專員湯顯明,並得到25 名議員起立支持成立的專責委員會,則屬此例,而且是香港立法機關有史以來的首例。然而,由於這不是按照「特權法」成立的專責委員會,因此並無傳召證人或資料的權力。

最後,是特首成立的委員會。特首可因應需要成立不同的委員會,而其中最具實權的,是引用《調查委員會條例》的委員會,它可傳召有關人士作證或披露有關資料,以調查任何公共機構的經營或管理、任何公職人員的行為或其認為與公眾有重大關係的任何事宜。最近提交報告的「南丫島附近撞船事故調查委員會」,即屬此例。

權限和職能迥然不同

由此可見,帳委會、專責委員會還是特首成立的委員會的權限和職能,其實迥然不同。其中較為重要和着眼的相異之處,在於:帳委會的調查範圍,必須按照審計署的報告內容而定;專責委員會的調查範圍,則由議員界定;而特首成立的委員會的調查範圍,則由特首決定。

所謂「差之毫釐,謬之千里」,即使是同一事件,用帳委會、專責委員會或特首的委員會去調查,可以產生截然不同的結果;甚或是,即使是同一事件,可能只可以專責委員會調查,帳委會卻無權過問,而特首若不是引用《調查委員會條例》成立委員會,則無法傳召事件的人物接受調查。因此,就湯顯明事件,有議員說交由帳委會調查已經足夠,特首亦已成立委員會跟進事件,不必成立專責委員會了。這些議員,若不是不諳相關的法律,分不清帳委會、專責委員會和特首的委員會的分別,便是故意混淆視聽。此話怎解呢?我們可以從審計署的報告說起。

帳委會無權跟進

在最新發表的《審計署長第60 號報告書》中,關於廉政公署的部分,其內容是衡量該署在倡廉教育、爭取公眾支持,以及策略規劃及衡量服務表現三方面的成績。其中最惹人注目的,是2011 年廉署舉辦國際廉政宣傳短片比賽及工作坊期間,湯顯明兩次宴請參加者晚飯,其中一次,將餐酒和甜品的費用分開計算,不納入晚飯的開支當中,令每人的晚飯開支由523 元減至廉署核准的每人開支上限450元之下;而在另一次晚飯,湯顯明則自行批准每人的開支為1045 元。至於更令人非議的事件,包括我在審議財政預算案時,揭露湯顯明在任期間多次出訪內地,並豪花公帑送禮給內地官員,當中有否涉及偷換「禮物」的概念,而向立法會提供誤導性回應,以及傳媒揭發他耗用大量公帑買茅台酒款待內地官員及多次宴請中聯辦,並多次收受中聯辦的禮物等等,則不在審計報告之內,換言之,帳委會是無權跟進。事實上,帳委會主席早已公開表明,該委員會只會調查兩次晚飯超支事件,其他事情則不會處理。

最正確方法引用「特權法」

至於特首梁振英最近成立的「廉政公署公務酬酢、餽贈及外訪規管制度和程序獨立檢討委員會」,則不是引用《調查委員會條例》成立,而且梁振英亦已表明該委員會主要職能在於全面檢討現時廉署申報酬酢費和外訪的制度,而不是針對地調查湯顯明有沒有做出公職人員或個人行為失當的事宜。

古語有云: 「不以規矩, 不能成方圓」,意思是不用正確的工具,就不能做到想要做的事情。同樣,如果我們不用正確的方法去調查湯顯明事件,公眾便肯定會無法知道事件的全部真相。因此,若要追查,最正確的方法,必然是引用「特權法」成立專責委員會,而不是帳委會,更加不能期望梁振英成立的委員會。但要在建制派議員把持的立法會中動用「特權法」,殊甚艱難,我和何秀蘭議員唯有扭盡六壬,退而求其次,引用《議事規則》第20 條成立專責委員會,期望在諸多局限的縫隙中,尋索到最多的真相。

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【文章】香港廉政「壞蛋」湯顯明

蘋果日報 013-04-26
A23 | 論壇 | 郭榮鏗(執業大律師)

《香港廉政「壞蛋」湯顯明 》

廉政公署最新一輯以「蛋」為主題的電視廣告,內容是這樣的:在一排健康光鮮的蛋黃中,其中一隻蛋黃卻顯得暗褐混濁,然後其他「好蛋」將這個「壞蛋」擠了出去。接着,旁白便說:「香港人,都有廉潔的核心價值。無論時代怎樣變,我們深信,即使只有一個壞蛋,已經足以破壞我們的標準。不論你的身份、階層,貪污腐化,絕對不可以留低。堅守核心價值,維護廉潔香港。香港,一直勝在有你和ICAC。」

不知道這是不是「自我實現的預言」,但這個廣告,對近期的廉政公署來說,肯定是一個天大的反諷。壞蛋的英文,叫「bad egg」,而「bad egg」除了可直接譯成「壞蛋」之外,也可解作「害群之馬」。對廉政公署來說,那個既是「壞蛋」,亦是「害群之馬」的人,肯定非前廉政專員,現任全國政協委員湯顯明莫屬。

廉政公署自1974年成立以來,即以肅貪倡廉為己任。一方面要打擊貪污罪行,另一方面要教育普羅市民和公職人員廉潔奉公的重要性。既然如此,廉署所有人員──尤其是作為廉署之首的廉政專員,更應以身作則,對請飲請食、送禮餽贈之事戒之慎之。然而湯顯明卻犯了這個最大的禁忌,令人深惡痛絕。而被請客超過20次的中聯辦,其主任張曉明說湯顯明的做法「好正常」,恰好證實湯顯明的做法很對內地官場的口胃,但卻是香港人最害怕和最抗拒的陋習。廉政公署花了數十年時間,對內建立了一套清廉的機構管治文化,對外則屢創廉潔和反貪的佳績,備受香港市民和國際社會稱譽。今日因一個在位僅五年的廉政專員而蒙羞,正好驗證了「建設難而破壞易」這句格言,也是最令人痛心疾首之處。

曾幾何時,梁展文涉嫌在為官時運用職權「輸送利益」給新世界,然後在退休後得新世界集團延攬,獲得一份高薪厚職,立法會尚且通過權力及特權法,調查事件。今日,湯顯明在為官時挪用公帑請客送禮給內地黨政人員,然後在卸任後得他們青睞,被「選」任為全國政協委員,豈不是更應該使用權力及特權法,徹查他的劣行?這個,正是我向立法會提出引用權力及特權法的動議理由,也是所有立法會議員都應該支持引用權力及特權法的原因。

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