自由談 – 法改會

郭榮鏗   自由談
 
 

法治是衡量「一國兩制」成功與否的重要指標,也是量度特區政府施政表現的重要標準。社會輿論普遍認為,全國人大常委解釋基本法事件雖然削弱了終審法院的權威,但對本港法治表現基本上是滿意的,認為現存普通法制度仍維持有效運作,仍維持高度的司法獨立。問題是本港法治水平能否維持,還取決於法律體系能否與時並進,政府能否適時地制定及修訂法律,以應付日益複雜的社會狀。

曾蔭權政府在立法工作上,把法律改革委員會的建議束之高閣。法改會自1980 年成立以來,在法律研究以至向政府提供法律建議方面均舉足輕重,其權威性可以從三方面充分體現:

1.成員具社會地位與代表性:法改會由律政司司長擔任主席,成員包括終審法院首席法官、學者、資深大律師及社會上重要持份者。

2.往績卓著:法改會過去大部分法律建議均被政府採納,在殖民地年代最後十年的十份報告的建議均被吸納為法律草案;在董建華年代提交的十五份報告,有十三份的建議轉化為法律草案,只有兩個報告因政府管治失效而未獲處理。

3.建議具前瞻性:在1995、1997 及2002年,法改會分別發表了三份有關樓宇銷售虛假或誤導性資訊問題的研究報告,建議有關規管措施應透過強制性的法例去執行,而非靠發展商自律,可謂先知先覺,切中問題的要害。法改會早在1996 年亞洲金融危機爆發之前,已提出企業拯救程序代替清盤的建議。有關建議被視為先驅,新加坡、泰國、韓國、日本等國制訂相關法律時均視為重要參考。

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專業眼 – 政府立法表現強差人意

郭榮鏗   專業眼
 
 

法治是衡量「一國兩制」成功與否的最重要指標,也是量度特區政府施政表現的標準。雖然社會輿論基本上認為現存普通法制度仍有效運作,司法獨立也得以維持;但本港法治水平還取決於法律體系能否與時並進,政府能否適時地制定及修訂法律,以應付日益複雜的社會狀況及金融與服務業的發展。

立法表現每況愈下

曾蔭權政府立法工作的表現強差人意,根本原因是行政當局為了迴避矛盾,竟減少向立法會提交法案。根據現在的體制,只有政府當局有法例提案權,因此立法會審議法案多寡,受制於政府提案的數目。在二○○五至○八立法年度,曾蔭權政府只提交了六十三條條例草案,遠少於董建華政府在二○○一至○四立法年度的九十三條;而二○○八至○九立法年度與二○○四至○五年度比較,更是十三條與三十八條之比。(可參看本智庫網頁本文附表一)其次,曾蔭權政府經常大幅刪削立法議程擬立法或修訂法律的建議項目。新力量網絡的研究顯示,曾蔭權政府過去數年平均每年從立法議程撤回的項目達三成之多,在二○○八年更以金融海嘯為由,一口氣撤回七項立法建議,其中包括社會爭取多年的《公平競爭法草案》。

曾蔭權政府在立法工作上,另一弊病是把法律改革委員會(以下簡稱法改會)的建議束之高閣。法改會自成立以來,在法律研究以至向政府提供法律建議方面均舉足輕重,其權威性可以從三方面充份體現:一、成員具社會地位與代表性:法改會由律政司司長擔任主席,成員包括終審法院首席法官、學者、資深大律師及社會上重要持份者。

二、往績卓著:法改會過去大部分法律建議均被政府採納,在殖民地年代最後十年的十份報告的建議均被吸納為法律草案;在董建華年代提交的十五份報告,有十三份的建議轉化為法律草案,只有兩個報告因政府管治失效而未獲處理。(參看本智庫網頁本文附表二)三、建議具前瞻性:早在一九九五、一九九七及二○○二年,法改會分別發表了三份有關樓宇銷售虛假或誤導性資訊問題的研究報告,建議有關規管措施應透過強制性的法例去執行,而非靠發展商自律,可謂先知先覺,切中問題的要害。

法改會早在一九九六年亞洲金融危機爆發前,已提出企業拯救程序代替清盤的建議; 有關建議被視為先驅,新加坡、泰國、南韓、日本等國制訂相關法律時均視為重要參考。然而,曾蔭權政府遲至二○○九年十月才提出有關立法建議。

曾蔭權政府閒置大部分法改會的建議,在十三個法改會報告中,只落實了其中兩份報告的立法建議,對另外的置諸不理;相比之下,董建華政府在其七年任期內共完成跟進十份法改會報告;董建華政府後期即使淪為「跛腳鴨」,未能處理的報告也只有兩份而已。

打擊檢討及更新機制

必須指出的是,法改會的建議並非千遍一律要求立法,也會因應社會狀況提出短期及中期措施,例如建議政府加強宣傳、促進社會討論、頒布行政命令等。可是,政府對此等建議也不予理睬。

法改會另外三個研究報告雖獲曾蔭權政府回應,回應範圍及內容卻根本是南轅北轍,與法改會的研究成果及建議沒有關係。以《子女管養權及探視權》報告書(二○○五年)為例,法改會建議修改現行《家庭暴力條例》,讓離婚父母均可照顧子女;特區政府雖然修改了有關條例,官員更在二○○七年五月二十三日立法會會議上表示,是參考法改會建議而修訂的,但事實上修訂範圍只限於保護包括同性同居者等家庭暴力受害者,與法改會的建議根本風馬牛不相及。

事實上,回歸前所立的法律有不少已經與時代脫節,除了前述的子女撫養權及父母探視權外,家事法明顯落後於社會發展,公司法跟不上市場變化,公平競爭法付諸闕如,其他例子不勝枚舉。曾蔭權政府不但無視問題的迫切性,更矮化法改會作前瞻性研究及建議的功能,打擊了長期行之有效的法律檢討及更新機制,削弱了法治的基礎。

曾蔭權政府制定和修改法律的速度顯然跟不上時代轉變,影響所及,法庭缺乏適時的法律處理社會問題,政府管治動輒被提出司法覆核,營商環境也無法滿足複雜的金融及現代服務業的需要,這與世界級城市的發展方向是背道而馳的。

「曾治香港」夕陽系列.之三

法政隨筆 – 法治的意義

郭榮鏗   法政隨筆
 
 

已退休的英國前首席大法官賓咸勳爵(Lord Bingham),近日出版了新作《法治》。他在序言中解釋了為何以此為題著書:許多經常把法治掛在嘴邊、甚至將之當護身符的人,其實並不明白法治的真正含意。

法治的定義可追溯至亞里士多德的解釋。

法治, 「應當優於一人之治,即使法律的守護者亦要遵守法律」。而近代的法治觀,最常引用牛津大學英國法教授戴雪(AV Dicey)於1885 年所撰的《憲法精義》(An Introductionto the Study of the Law of the Constitution)。

「首先,人民不能無故受罰,或被法律處分,以致身體或財產受累,除非此人已被普通法院經普通法律程序確定罪成。」

戴雪之言,十分清晰。任何人——包括你和我——絕不可以因觸犯一些由官員癡想出來的惡法而受罰。案件必須經過既定的法律程序,由公正的法官於普通法庭審理,而非在政府欽點、缺乏獨立性的法庭中黑箱作業。

戴雪續說: 「法治的性質在於每一人,不論貴賤富貧,須受命於所有普通法律,並安居於普通法院的管轄之下。」

簡言之,沒有人可以凌駕法律。正如湯瑪士.富勒博士(Dr. Thomas Fuller)於1733年所言: 「即使你已到達巔峰,法律仍在你之上」。

所以,假如大主教虐待倫敦動物園的企鵝,他不會因其尊貴身份而免被起訴;若你幹了賣官爵的勾當,即使身為總理亦要受法律制裁。

或者,法治的定義,沒咱們想像中複雜。

法治,是為了彰顯公義,姑且對比沒有法治的狀況,是怎樣的一番光景。

不尊重法治的政權,大都存在某種特性:夜半敲門、突然失蹤、打壓異見人士、肆無忌憚的檢控、「秘密」審訊處理、酷刑逼供、勞改營、集中營……種種惡行,罄竹難書,見微知著。

自由談 – 維權與法治

郭榮鏗   自由談

中央在過去幾年斥巨資為法治塗脂抹粉,大興土木建了不少宏偉法院,當中又以最高人民法院的懾人氣魄最令人印象深刻。在香港,法治的關鍵卻不在奪目的法院,而取決于法律專業與法官的質素。

近年一些內地同業,在國家民主與政治改革進程中,漸漸擔起先行者的角色。他們分文不取,為弱勢社群仗義執言,擔待的,是一份捍衛公衆利益的使命。

協助被無故拘留的人民、遭奪去土地的百姓,以至食物與環境汙染的受害者,無疑等同挑戰中共的管治威信。作為這個專業的一員,我們深深體會到內地同業們的困難。中共緊盯其一舉一動,隨時施以暴力。他們動輒被拘留,家人被騷擾,工作單位被取締。

路雖難走,至今他們已樹立了好幾個成功案例。公民維權律師許志永,于○三年成功爭取廢除收容遣送制度。夏霖與夏楠,成功協助被控刺死湖北官員的鄧玉嬌自衛抗辯,遠離死刑;在在為一衆強權下含冤的市民帶來曙光。

環顧世界,歷史告訴我們,維權律師對民族的進步與文明有著重大影響。透過接辦一些挑戰制度的個案,他們可以爭取頒佈或修訂與公民權益有關的法律。訴訟可宣泄社會不公,勝訟能加強人民對司法制度及國家前途的信心。內地的維權律師,實在值得我們致以崇高敬意。一個真正的法治國家,也理應培育這種維護公義的精神。