專業眼 – 政府立法表現強差人意

郭榮鏗   專業眼
 
 

法治是衡量「一國兩制」成功與否的最重要指標,也是量度特區政府施政表現的標準。雖然社會輿論基本上認為現存普通法制度仍有效運作,司法獨立也得以維持;但本港法治水平還取決於法律體系能否與時並進,政府能否適時地制定及修訂法律,以應付日益複雜的社會狀況及金融與服務業的發展。

立法表現每況愈下

曾蔭權政府立法工作的表現強差人意,根本原因是行政當局為了迴避矛盾,竟減少向立法會提交法案。根據現在的體制,只有政府當局有法例提案權,因此立法會審議法案多寡,受制於政府提案的數目。在二○○五至○八立法年度,曾蔭權政府只提交了六十三條條例草案,遠少於董建華政府在二○○一至○四立法年度的九十三條;而二○○八至○九立法年度與二○○四至○五年度比較,更是十三條與三十八條之比。(可參看本智庫網頁本文附表一)其次,曾蔭權政府經常大幅刪削立法議程擬立法或修訂法律的建議項目。新力量網絡的研究顯示,曾蔭權政府過去數年平均每年從立法議程撤回的項目達三成之多,在二○○八年更以金融海嘯為由,一口氣撤回七項立法建議,其中包括社會爭取多年的《公平競爭法草案》。

曾蔭權政府在立法工作上,另一弊病是把法律改革委員會(以下簡稱法改會)的建議束之高閣。法改會自成立以來,在法律研究以至向政府提供法律建議方面均舉足輕重,其權威性可以從三方面充份體現:一、成員具社會地位與代表性:法改會由律政司司長擔任主席,成員包括終審法院首席法官、學者、資深大律師及社會上重要持份者。

二、往績卓著:法改會過去大部分法律建議均被政府採納,在殖民地年代最後十年的十份報告的建議均被吸納為法律草案;在董建華年代提交的十五份報告,有十三份的建議轉化為法律草案,只有兩個報告因政府管治失效而未獲處理。(參看本智庫網頁本文附表二)三、建議具前瞻性:早在一九九五、一九九七及二○○二年,法改會分別發表了三份有關樓宇銷售虛假或誤導性資訊問題的研究報告,建議有關規管措施應透過強制性的法例去執行,而非靠發展商自律,可謂先知先覺,切中問題的要害。

法改會早在一九九六年亞洲金融危機爆發前,已提出企業拯救程序代替清盤的建議; 有關建議被視為先驅,新加坡、泰國、南韓、日本等國制訂相關法律時均視為重要參考。然而,曾蔭權政府遲至二○○九年十月才提出有關立法建議。

曾蔭權政府閒置大部分法改會的建議,在十三個法改會報告中,只落實了其中兩份報告的立法建議,對另外的置諸不理;相比之下,董建華政府在其七年任期內共完成跟進十份法改會報告;董建華政府後期即使淪為「跛腳鴨」,未能處理的報告也只有兩份而已。

打擊檢討及更新機制

必須指出的是,法改會的建議並非千遍一律要求立法,也會因應社會狀況提出短期及中期措施,例如建議政府加強宣傳、促進社會討論、頒布行政命令等。可是,政府對此等建議也不予理睬。

法改會另外三個研究報告雖獲曾蔭權政府回應,回應範圍及內容卻根本是南轅北轍,與法改會的研究成果及建議沒有關係。以《子女管養權及探視權》報告書(二○○五年)為例,法改會建議修改現行《家庭暴力條例》,讓離婚父母均可照顧子女;特區政府雖然修改了有關條例,官員更在二○○七年五月二十三日立法會會議上表示,是參考法改會建議而修訂的,但事實上修訂範圍只限於保護包括同性同居者等家庭暴力受害者,與法改會的建議根本風馬牛不相及。

事實上,回歸前所立的法律有不少已經與時代脫節,除了前述的子女撫養權及父母探視權外,家事法明顯落後於社會發展,公司法跟不上市場變化,公平競爭法付諸闕如,其他例子不勝枚舉。曾蔭權政府不但無視問題的迫切性,更矮化法改會作前瞻性研究及建議的功能,打擊了長期行之有效的法律檢討及更新機制,削弱了法治的基礎。

曾蔭權政府制定和修改法律的速度顯然跟不上時代轉變,影響所及,法庭缺乏適時的法律處理社會問題,政府管治動輒被提出司法覆核,營商環境也無法滿足複雜的金融及現代服務業的需要,這與世界級城市的發展方向是背道而馳的。

「曾治香港」夕陽系列.之三

法政隨筆 – 功能組別的謬誤

郭榮鏗   法政隨筆
 
 

《公民權利國際公約》規定,公民應依據普及和平等的原則,享有同等份量的選舉權和被選舉權。很明顯,功能組別並不符合此規定,可是,至今仍有人為功能組別的存在尋找藉口。

謬誤一:從業員被公司票制度剝奪了選舉權和被選權,如何彰顯專業貢獻?先看看以下數字:在2009 年9 月,保險業有12,940 名從業員,界別的認可選民僅是141 間公司委派的代表;同年,金融服務業有118,337 名從業員,界別的認可選民僅是578 間公司委派的代表。金融服務業是香港的經濟支柱,但上述兩個功能組別的從業員都被這個功能組別摒諸門外,由機構指派的代表透過公司票壟斷了選舉和被選權。如果業界議員毋須向大部分從業員問責,那麼從業員的專業意見,又如何透過業界議員表達?

謬誤二:少見專業貢獻,只有長年累月的考績考勤不合格。事實上,立法會討論的政策,無不涉及眾多持份者的利益,例如西九龍文化中心的計劃,就涉及文化、表演藝術、環境保育、交通、城市規劃及地區利益,並不是參考一兩個功能組別議員的意見就可以拍板;在這計劃中,我們看不到有關界別的議員有甚麼卓見。

謬誤三:一個擁有多間公司的老闆,可以同時在多個功能組別內,直接或間接持有多張選票或相等於選票的影響力。此外,他也能隨意選擇在任何一個有選票的功能組別出選。

功能組別的基因本來就有歧視性、排他性,讓少數特權人士享有多重的投票權,富商透過擁有多間公司,控制的票數可以更多。加上功能組別選票份量不一,根本談不上「均衡參與」。

專業眼 – 功能組別違反《基本法》

郭榮鏗   專業眼
 
 

剛過去的星期天,在曾俊華拿新飛龍標誌含糊解釋為何把「民主」剔出香港核心價值之列的翌日,一群大學生與年輕人自發遊行爭取踢走功能組別。很明顯,廢除功能組別正逐步發展成全民運動。上兩篇文章,我們揭穿了功能組別選舉所謂「均衡參與」與「吸納專業意見」的謊言;在此篇中,讓我們看看違反聯合國《世界人權宣言》和《公民權利和政治權利國際公約》的功能組別制度,如何違反《基本法》對實現真普選的承諾。歡迎天天把《基本法》掛在口邊的建制派人士,撥冗一讀,並作理性辯論。

混合選舉

在《基本法》(草案)徵求意見稿提出時,有人建議立法會選舉「由混合選舉產生」;然而此建議被否決,草委會條文總報告明確指出:混合選舉是「不健全的」。在一九八四年公布的《中英聯合聲明》,闡明選舉的定義是「直接選舉或每人有平等的選舉或每人有平等的選舉與被選權」。而在基本法草委會的會議文件上,亦清楚記載「大家了解『選舉』的意義就是直接選舉或每人有平等的選舉與被選舉權,其他任何解釋均會引起不信任或被騙的感覺,及有違《中英聯合聲明》。故此,香港人所接受的是立法會議由『選舉』產生,而並非由『混合選舉』產生」。【註一】另外,基本法諮詢委員會政制專責小組一九八七年年底發表的《直接選舉方法方案歸納報告》指出,「本文所列舉的直接選舉方法方案,就是以普及和平等的原則,用一人一票方式,由選民直接地選出行政長官以及立法機關議席的方案。」報告亦列明:‧「普及和平等」的定義:「大致上每位選民有相同的投票權利,而每張選票的價值亦平等」;‧「直選」的定義:「選民直接地決定誰人當選行政長官以及立法機關成員」;‧「開放性」的定義:「選民的資格無特別限制,投票過程公開」。【註二】因此,功能組別選舉,違反基本法諮委會政制專責小組在報告所訂下之「大致上每位選民有相同的投票權利,而每張選票的價值亦平等」的原則:成為功能組別的選民和參選的資格亦有許多特別限制。讓功能組別繼續存在,顯然不符合《直接選舉方法方案歸納報告》中指出「以普及和平等的原則,用一人一票方式,由選民直接地選出行政長官以及立法機關議席」。

在後來的基本法草擬委員會上,原草擬的條文是「立法機關全部議員最終要由普選產生」,雖然有委員在草委會提出要刪除這項目標,但最終這項條文得到保留,並反映在現在《基本法》第六十八條內,即是「立法會的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定,最終達至全部議員由普選產生的目標」。

區議會方案

目前,政府建議在二○一二年的立法會選舉,增加五個功能組別議席,由四百名區議員互選產生。顯然,這不是一個「向前走」的政改方案:允許僅四百人,選出六個席位(原區議會功能界別議席,和新增的五席),造就了這四百名區議員成為無論投票權或被選舉權都比一般選民多的又一個特權階級,違反了有關國際公約與《基本法》中「普及和平等」的原則,「民主成份」更少,距離「全部議員由普選產生的目標」更遠。讓全數民選區議員擁有更多功能組別議席和權力,也不符合《基本法》第九十七條對「區域組織」(即區議會)屬非政權性組織的定位。

再者,從次一級的議政機構(區議會)選出上一級的議政機構(立法會)代表的建議,是倒模自內地人民代表大會選舉的做法,即是次一級人民代表大會代表選舉高一級的人大代表。這顯然不符合普選「普及而平等」之定義,這也可能是本港選舉制度「內地化」的先兆。

總括而言,功能組別違反《基本法》;這個由政府提出的政改「區議會六席方案」,目的與結果都是增加功能組別議席,完全違反《基本法》在制定過程時,為選舉所定下對「普及和平等」之定義,亦完全違反《基本法》指定以一人一票方式直接選出行政長官以及立法機關議席、全部議員由普選產生的目的,精明的香港人不應受騙。

註一:《中華人民共和國香港特別行政區基本法(草案)徵求意見稿諮詢報告第五冊條文總報告》
註二:《中華人民共和國香港特別行政區基本法諮詢委員會政制專責小組直接選舉方法方案歸納報告》(一九八七年十一月二十三日經執行委員會通過) 之三

專業眼 – 功能組別能吸納專業意見?

郭榮鏗   專業眼

聯合國《世界人權宣言》和《公民權利和政治權利國際公約》都規定,公民應依據普及和平等的原則,享有同等份量的選舉權和被選舉權。很明顯,功能組別並不符合此規定,可是,至今仍有人為功能組別的存在尋找藉口。上周本欄揭穿功能組別選舉所謂「均衡參與」的謊言,本文則嘗試探討「吸納專業意見」的謬誤。

多數專業人士無權發聲

謬誤一:從業員被公司票制度剝奪了選舉權和被選權,如何彰顯專業貢獻?先看看以下數字:在二○○九年九月,保險業有一萬二千九百四十名從業員,但界別的認可選民僅是一百四十一間公司委派的代表;同年,金融服務業有十一萬八千三百三十七名從業員,但界別的認可選民僅是五百七十八間公司委派的代表。金融服務業是香港的經濟支柱,上述兩個功能組別的從業員,都是香港社會的精英,但荒謬的是,他們都被這個功能組別摒諸門外,由機構指派的代表透過公司票壟斷了選舉和被選權。如果業界議員毌須向大部分從業員問責,那麼大部分從業員的專業意見,又如何透過業界議員表達?最優秀的專業人士又如何透過選舉進入議會?

謬誤二:少見專業貢獻,只有長年累月的考績考勤不合格。事實上,立法會討論的政策,無不涉及眾多持份者的利益,例如西九龍文化中心的計劃,就涉及文化、表演藝術、環境保育、交通、城市規劃及地區利益,並不是參考一兩個功能組別議員的意見就可以拍板。

在這計劃中,我們看不到體育文化及出版界別的議員霍震霆有什麼真知灼見,反而地區直選的議員和民間團體就更勤力更專業。漁農界代表黃容根有為新界農地被荒廢與非法侵佔發過聲嗎?有為捕魚業的可持續發展與水質問題發過聲嗎?他每年只提一個議案,空洞地呼籲政府關注業界利益,其他時間只是跟功能組別議員的大隊去投票,對香港整體利益有什麼「專業貢獻」?

培養最不專業議員

我們看看直選和功能組別議員的出席率:二○○八╱○九立法年度,出席率最低的十位議員,有九位來自功能組別。看看議員提出質詢次數:同年度,直選議員平均十二點五次,功能組別議員平均八點三次,自動當選的十四名功能組別議員則只有六點七次。再看看提出動議和提出修正動議的比率:同年度,直選議員平均五點三次,功能組別議員平均只有二點六次,自動當選的十四名功能組別議員,平均只有二次。

大家可以看到的是,大多數功能組別議員連最基本的職務都沒有做好,遑論對專業有貢獻。另外,有十四個功能組別的議員是自動當選的,缺乏選舉,根本不符合政治優生學,何來優秀的議員?

謬誤三:少數議員的利益蠶食香港利益。現時,立法會的一般議案(政府提出的)是由六十位議員簡單多數表決通過,即「合併點票」;但是,由議員提出的議案及動議,卻必須分別於功能組別和地區直選兩組都過半數通過,即所謂「分組點票」。換言之,只要有其中一組的一半議員(即整體的四分之一)反對,議案及動議就無法通過。功能組別議員的「專業貢獻」,在這裏變得完全無意義。在立法會二○○四至二○○九年度,功能組別議員集體否決了最少二十三項有利社會民生的議案,包括其中:‧最低工資、最高工時:二○○四年的動議,十四名功能組別議員投反對或棄權票;同一動議,二○○六年再遭十三名功能組別議員反對或棄權;‧全民退休保障:二○○六年的動議,由李卓人提出,十名功能組別議員投反對或棄權票;‧公平競爭法:二○○四年的動議,由李華明提出,十一名功能組別議員投反對或棄權票;‧成立基金應付人口老化及扶貧需要:二○○八年的動議,由譚香文提出,十二名功能組別議員投反對或棄權票。

因功能組別議員集體否決該等議案,縱使地區直選區的議員大多贊成,議案在「分組點票」機制下仍遭否決。極少數人的利益,長期蠶食香港的發展與前途。功能組別的基因本來就是不公義,專業界的參與談不上什麼貢獻反而蒙受污名。

二○一二年的政制改革必須以取消功能組別為方向,而非擴大功能組別。在下一篇文章,我們將看看功能組別如何違反《基本法》。

之二